Internationale wet- en regelgeving: Vreemdelingenbewaring

Een vreemdeling is een persoon die geen wettig ingezetene is van de staat waar hij of zij verblijft. Indien vreemdelingen langer dan drie maanden in Nederland willen verblijven hebben zij een verblijfsvergunning nodig. Wanneer vreemdelingen zo’n verblijfsvergunning niet (meer) hebben, dienen zij het land uit eigen beweging te verlaten. Doen zij dit niet, dan kunnen de vreemdelingen in vreemdelingenbewaring worden gehouden in afwachting van hun uitzetting. De bewaring is een bestuursrechtelijke vorm van vrijheidsbeneming die tot doel heeft de vreemdelingen beschikbaar te houden voor uitzetting.[1] Er is dus geen sprake van vrijheidsbeneming op grond van een strafrechtelijke titel en het is niet bedoeld als straf voor de vreemdeling. Voor meer informatie over vreemdelingenbewaring in Nederland kunt u het dossier vreemdelingenbewaring raadplegen.

In Nederland verblijvende migranten in vreemdelingenbewaring vallen onder de volgende internationale wet- en regelgeving.

EVRM
Allereerst gelden voor vreemdelingen de universele mensenrechten, zoals die van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Op grond van artikel 5 van het EVRM heeft iedereen het recht op persoonlijke vrijheid en veiligheid. Vrijheid dient hierbij het uitgangspunt te zijn en mag slechts beperkt worden of ontnomen worden onder bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld met het oog op uitzetting of in het kader van toegangsweigering. Er geldt in de mensenrechtenverdragen dan ook geen verbod op vreemdelingendetentie.

Uit internationale mensenrechtenstandaarden, zoals de Terugkeerrichtlijn van het Europees Parlement en de Raad, blijkt dat vrijheidsontneming gezien dient te worden als een ultimum remedium en slechts geoorloofd is indien er geen minder ingrijpende alternatieven mogelijk zijn. Dit houdt in dat dat vreemdelingendetentie alleen geoorloofd is voor zover inbewaringstelling plaatsvindt met het oog op het bewerkstelligen van het vertrek van vreemdelingen. In de richtlijn wordt hier gesproken over het ‘voorbereiden van de terugkeerprocedure en/of het uitvoeren van de verwijderingsprocedure.[2] Indien er ‘geen redelijk vooruitzicht’ meer is op uitzetting, is bewaring niet langer gerechtvaardigd en dient een vreemdeling te worden vrijgelaten (artikel 15 lid 4 Terugkeerrichtlijn).

Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft op 22 juli 2010 geoordeeld dat detentie enkel mag worden toegepast als ultimum remedium.[3] Het beginsel van ultimum remedium vraagt om uiterste terughoudendheid bij vreemdelingendetentie, waarbij in ieder individueel geval de noodzakelijkheid en proportionaliteit van de detentie vast moet komen te staan.[4]

Richtlijnen Raad van Europa
In 2005 zijn de ‘Twenty Guidelines on forced return’ opgesteld voor vreemdelingen.[5] Deze richtlijnen zien vooral op de vraag hoe, of en wanneer vreemdelingen op een dwingende manier teruggestuurd kunnen worden naar hun eigen land. In deze ‘guidelines’ wordt vooropgesteld dat illegaal verblijf niet gezien wordt als een strafbaar feit, en dat vreemdelingen die illegaal in een land verblijven niet behandeld mogen worden als criminelen. Vreemdelingendetentie is dus geen sanctie, maar slechts een administratieve maatregel die kan worden ingezet om uitzetting van personen zonder verblijfsrecht te bewerkstelliggen. Het regime en de desbetreffende gebouwen waar de vreemdelingen in verblijven mogen hierbij geen strafbaar karakter hebben.[6] Het is twijfelachtig of er in de praktijk aan deze standaarden wordt voldaan.[7]

Naast deze richtlijnen bestaan er nog richtlijnen betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus en de richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in lidstaten.
Deze laatste richtlijnen zijn ook van toepassing in gesloten vreemdelingencentra. Dit volgt uit een verslag van de Europese Commissie met de titel “Achieving common EU standards on reception of asylum seekers".[8]

Conclusie
Voor wat betreft gedetineerde vreemdelingen geldt dat zij net als strafrechtelijke gedetineerden vallen onder alle internationale mensenrechtelijke wet- en regelgeving. Specifiek voor vreemdelingen is zoals hierboven genoemd een aantal richtlijnen opgesteld. Richtlijnen van de Raad (en het Parlement) zijn echter slechts verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar laten aan de nationale instanties de bevoegdheid om de vorm en de middelen ter verwezenlijking daarvan te kiezen. Ze worden nader uitgewerkt in nationale regelgeving. Een voorbeeld hiervan in Nederland is de Vreemdelingenwet. De keuze van de wetgever om vreemdelingen in detentiecentra te laten vallen onder de Pbw is hier indirect ook een voorbeeld van.

__________________________________________________________________________________________

[1] MvT bij Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring, Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 3 81, p. 4.

[2] European Commission 2017, p. 66.

[3] EHRM 22 juli 2010, A.A. v. Griekenland, nr. 12186/08.

[4] Amnesty International,  ‘Het recht op vrijheid. Vreemdelingendetentie: Het ultimum remedium-beginsel’, februari 2018, p. 1.

[5] Twenty Guidelines on forced return.

[6] Raad van Europa, Twenty guidelines on forced return, Strasbourg: Council of Europe 2005, guideline 10.1, p. 34-35.

[7] Amnesty International, Geen cellen en handboeien. Het beginsel van minimale beperkingen in het regime vreemdelingendetentie, Amsterdam: Amnesty International februari 2018, p 8.

[8] Report on transposition and implementation of the Reception Conditions Directive, 26 november 2007.