Sla inhoud over

Internationale wet- en regelgeving: Vreemdelingenbewaring

Nationale regelgeving
Een vreemdeling is een persoon die geen wettig ingezetene is van de staat waar hij verblijft. Indien een vreemdeling langer dan drie maanden in Nederland wil verblijven heeft hij een verblijfsvergunning nodig. Als een vreemdeling zo’n verblijfsvergunning niet (meer) heeft, dient hij het land uit eigen beweging te verlaten. Doet hij dit niet, dan kan de vreemdeling in vreemdelingenbewaring worden gehouden in afwachting van zijn uitzetting. De bewaring is een bestuursrechtelijke vorm van vrijheidsbeneming die tot doel heeft de vreemdeling beschikbaar te houden voor uitzetting.[1] Er is dus geen sprake van vrijheidsbeneming op grond van een strafrechtelijke titel.

Binnen de vreemdelingenbewaring zijn er twee groepen te onderscheiden: aan de grens geweigerde vreemdelingen en vreemdelingen die in Nederland worden aangehouden wegens illegaal verblijf. Zij worden ingesloten op respectievelijk artikel 6 of artikel 59 van de Vreemdelingenwet (Vw 2000). Vreemdelingen die in bewaring zijn gesteld kunnen verblijven in detentiecentra of in uitzetcentra. Er is geen maximumtermijn voor de duur van deze vorm van detentie. In Europees verband is echter in de Terugkeerrichtlijn afgesproken dat de maximumtermijn zes maanden bedraagt. Het is mogelijk om deze termijn te verlengen tot maximaal achttien maanden.

Vreemdelingendetentie met het oog op uitzetting vindt plaats onder een regime dat is gebaseerd op de Penitentiaire Beginselenwet (Pbw). Dit is het regime dat ook van kracht is voor voorlopig gehechten in Huizen van Bewaring (HvB) en veroordeelden in penitentiaire inrichtingen (PI). Voor vreemdelingen die aan de grens worden geweigerd geldt het Reglement regime grenslogies (Rrg). Hoewel de regimes op onderdelen van elkaar afwijken, geldt voor beide groepen in grote lijnen hetzelfde regime. Dit betekent dat dezelfde veiligheids- en beheersmaatregelen en beperkingen onverkort van toepassing zijn op vreemdelingen in bewaring. Zowel op nationaal als internationaal niveau is hier kritiek op geuit omdat vreemdelingen niet in detentie zitten vanwege een strafbaar feit, maar vanwege het ontbreken van de juiste papieren.[2]

Wetsvoorstellen
Momenteel lopen er op nationaal niveau enkele wetsvoorstellen op het gebied van vreemdelingenbewaring. Op 19 juni 2018 is het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring aangenomen door de Tweede Kamer.[3] Het wetsvoorstel is op dit moment in behandeling bij de Eerste Kamer. In het wetsvoorstel wordt een bestuursrechtelijk kader voor vreemdelingenbewaring geïntroduceerd. Met het voorstel worden de huidige bepalingen in de Vreemdelingenwet 2000 over staande houding, zekerheidsstelling, vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming aangepast. Dit heeft tot gevolg dat alternatieven voor vreemdelingenbewaring nadrukkelijk worden opgenomen in de wet en vreemdelingenbewaring als laatste redmiddel wordt beschouwd. [4]

Op 2 september 2019 is het wetsvoorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ingediend.[5] Het voorstel voorziet in aanpassing van de wettelijke grondslag voor vrijheidsontneming van asielzoekers na afwijzing of het niet in behandeling nemen van een aan de grens ingediend asielverzoek. Het wetsvoorstel is ingediend naar aanleiding van het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de nationale wetgeving op dit moment geen geschikte grondslag heeft om asielzoekers na afwijzing van hun asielverzoek aan de grens in grensdetentie te houden in de fase dat zij een rechtsmiddel kunnen aanwenden tegen deze afwijzing. [6] Hierdoor zouden deze vreemdelingen alsnog onbedoeld en ongewenst toegang tot Nederland verkrijgen.[7]

Internationale regelgeving
In Nederland verblijvende migranten in vreemdelingenbewaring, vallen onder de volgende internationale wet- en regelgeving.

EVRM
Allereerst gelden voor vreemdelingen  de universele mensenrechten, zoals die van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Op grond van artikel 5 van het EVRM heeft iedereen recht op vrijheid. Dat recht mag worden beperkt of ontnomen onder bepaalde omstandigheden, met het oog op uitzetting of in het kader van toegangsweigering. Er geldt in de mensenrechtenverdragen dan ook geen verbod op vreemdelingendetentie. Uit internationale mensenrechtenstandaarden, bijvoorbeeld in de vorm van de Terugkeerrichtlijn van het Europees Parlement en de Raad, blijkt echter wel dat vrijheidsontneming gezien dient te worden als een ultimum remedium. Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft op 22 juli 2010 geoordeeld dat detentie enkel mag worden toegepast als ultimum remedium.[8] Het beginsel van ultimum remedium vraagt om uiterste terughoudendheid bij vreemdelingendetentie, waarbij in ieder individueel geval de noodzakelijkheid en proportionaliteit van de detentie vast moet komen te staan.[9]

Richtlijnen Raad van Europa
In 2005 zijn de ‘Twenty Guidelines on forced return’ opgesteld voor vreemdelingen. Deze richtlijnen zien vooral op de vraag hoe, of en wanneer vreemdelingen op een dwingende manier teruggestuurd kunnen worden naar hun eigen land.  Naast deze richtlijnen bestaan er nog richtlijnen betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus en de richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in lidstaten. Deze laatste richtlijnen zijn ook van toepassing in gesloten vreemdelingencentra volgens een verslag van de Europese Commissie met de titel “Achieving common EU standards on reception of asylum seekers" (Report on transposition and implementation of the Reception Conditions Directive, 26 november 2007).

Conclusie
Voor wat betreft gedetineerde vreemdelingen geldt dat zij net als strafrechtelijke gedetineerden vallen onder alle internationale mensenrechtelijke wet- en regelgeving. Specifiek voor vreemdelingen is zoals hierboven genoemd een aantal richtlijnen opgesteld. Richtlijnen van de Raad (en het Parlement) zijn echter slechts verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar laten aan de nationale instanties de bevoegdheid om vorm en middelen ter verwezenlijking daarvan te kiezen. Ze worden nader uitgewerkt in nationale regelgeving. Een voorbeeld hiervan in Nederland is de Vreemdelingenwet. De keuze van de wetgever om vreemdelingen in detentiecentra te laten vallen onder de Pbw is hier indirect ook een voorbeeld van.

_____________________________


[1] MvT bij Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring, Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 3 81, p. 4.
[2] Zo heeft Amnesty International in november 2010 een rapport uitgebracht genaamd 'Vreemdelingendetentie: in strijd met mensenrechten. Update van het rapport: The Netherlands: The detentie of irregular migrants and asylum-seekers'
.
[3] Kamerstukken II 2017-2018, 34309, A.
[4] Kamerstukken II 2018-2019, 35271, 2.
[5] https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/34309_wet_terugkeer_en.
[6]
ABRvS 5 juni 2019, zaak nr. 201808923/1/V3, ECLI:NL:RVS:2019:1710 en ABRvS 5 juni 2019, zaak nr. 201808670/1/V3, ECLI:NL:RVS:2019:1843.
[7] Kamerbrief over verzoek snelle behandeling wetsvoorstel wijziging Vreemdelingenwet 2000.

[8] EHRM 22 juli 2010, A.A. v. Griekenland, nr. 12186/08
[9] Amnesty International,  ‘Het recht op vrijheid. Vreemdelingendetentie: Het ultimum remedium-beginsel’, februari 2018, p. 1.