Sla inhoud over

Vreemdelingenbewaring

Vreemdelingenbewaring
Een vreemdeling die geen verblijfsvergunning (meer) heeft in Nederland en die het land moet verlaten, kan in vreemdelingenbewaring terecht komen. Vreemdelingenbewaring voorkomt dat de vreemdeling, die het land moet verlaten omdat hij of zij onrechtmatig in Nederland verblijft, zich onttrekt aan zijn uitzetting door hem of haar in een detentiecentrum vast te houden. De maatregel is niet bedoeld als bestraffing en is een zogenaamd ‘ultimum remedium’. Dat betekent dat de maatregel alleen mag worden opgelegd als er in het individuele geval geen alternatief voorhanden is.[1] Vreemdelingen in vreemdelingenbewaring vallen niet onder het strafrecht, maar onder het bestuursrecht, meer specifiek onder de Vreemdelingenwet 2000. Deze wet regelt de toegang, toelating, toezicht en uitzetting van vreemdelingen. 

Verschillende groepen
Binnen de vreemdelingenbewaring kennen we verschillende groepen. Er zijn vreemdelingen die in Nederland worden aangehouden wegens onrechtmatig verblijf en worden ingesloten op grond van artikel 59 van de Vreemdelingenwet 2000. Daarnaast kunnen vreemdelingen die aan de grens zijn geweigerd worden ingesloten op grond van artikel 6 van de Vreemdelingenwet 2000.[2] Speciale aandacht zal worden besteed aan de (gezinnen met) minderjarige vreemdelingen in detentie. Tot slot is er de groep van vreemdelingen in het strafrecht, zogenaamde VRIS’ers, die geen verblijfsvergunning hebben en een strafbaar feit hebben gepleegd of hiervan worden verdacht. Hieronder zullen de verschillende groepen worden besproken.

Vreemdelingen die zijn aangehouden wegens onrechtmatig verblijf in Nederland
Vreemdelingen kunnen worden aangehouden indien het redelijke vermoeden bestaat dat zij onrechtmatig in Nederland verblijven. De maatregel die artikel 59 Vreemdelingenwet 2000 biedt, dient te voorkomen dat illegale vreemdelingen die Nederland moeten verlaten zich onttrekken aan hun uitzetting. Het gaat meestal om vreemdelingen die Nederland moeten verlaten omdat zij hier geen verblijfsrecht (meer) hebben. Op grond van artikel 50 Vreemdelingenwet 2000 kunnen zij staande worden gehouden. Vervolgens kunnen zij worden overgebracht naar een plaats bestemd voor verhoor waar zij maximaal zes uur mogen worden opgehouden. Indien blijkt dat de vreemdeling geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft, kan hij of zij worden opgesloten in een detentiecentrum, in afwachting van uitzetting uit Nederland. De vreemdeling verblijft daar onder het regime van beperkte gemeenschap zoals vastgelegd in de Penitentiaire beginselenwet (Pbw). Deze wet is volledig op deze groep vreemdelingen van toepassing.

Vreemdelingen die aan de grens zijn geweigerd
Vreemdelingen kunnen aan de grens worden geweigerd op grond van artikel 3 Vreemdelingenwet 200. Dit kan bijvoorbeeld wanneer de vreemdeling

  • niet in het bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding (bijvoorbeeld een paspoort) of het benodigde visum;
  • een gevaar oplevert voor de nationale orde of veiligheid;
  • niet beschikt over voldoende middelen om te voorzien in de kosten van het verblijf in Nederland of van zijn reis naar een plaats buiten Nederland;

Een vreemdelingen die bij de grens de toegang wordt geweigerd of een vreemdeling die bij de grens aangeeft een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning te willen doen (artikel 28 Vreemdelingenwet 2000), kunnen worden verplicht zicht ‘op te houden’ in grenslogies. Dit gebeurt op grond van artikel 6 Vreemdelingenwet 2000. Zij verblijven daar onder het Reglement Regime Grenslogies in zogenaamde grensbewaring. In grenslogies verblijven vreemdelingen in afwachting van een beslissing op een verblijfsvergunning of op uitzetting uit Nederland. De Penitentiaire beginselenwet (Pbw) is niet van toepassing op vreemdelingen die worden bewaard op grond van artikel 6 Vreemdelingenwet 2000. 

Gezinnen en minderjarigen
Vanaf 1 oktober 2014 is er in Zeist een gesloten gezinsvoorziening in gebruik genomen, waar gezinnen met minderjarige kinderen en alleenstaande minderjarigen in vreemdelingenbewaring verblijven.[3] De gesloten gezinsvoorziening (hierna: GVV) is bestemd voor:

  • gezinnen met minderjarige kinderen aan wie een vrijheidsontnemende maatregel ten behoeve van hun uitzetting is opgelegd op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000;
  • gezinnen met minderjarige kinderen die grensgeweigerd zijn en in afwachting van de asielbeslissing in grensdetentie zitten op grond van artikel 6 Vreemdelingenwet 2000;
  • alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV) aan wie een vrijheidsontnemende maatregel ten behoeve van hun uitzetting is opgelegd op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000.[4]

Er wordt slechts een beperkte groep gezinnen met kinderen en alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de GVV geplaatst. De meeste gezinnen en alleenstaande minderjarige vreemdelingen die asiel aanvragen aan de buitengrens zullen na de screening de open asielprocedure doorlopen in Ter Apel. Zij die Nederland dienen te verlaten zullen dit meestal zelfstandig doen vanuit een open gezinslocatie of een andere opvangvoorziening.[5] Alleen degenen die aantoonbaar niet meewerken aan een zelfstandig vertrek uit Nederland en bij wie het aannemelijk is dat zij zich aan het toezicht van de overheid zullen onttrekken, kunnen in bewaring worden gesteld.[6]

Voor deze groep geldt dat detentie een uiterst middel moet zijn. Dit volgt uit verschillende internationale verdragen en richtlijnen zoals het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind, de Resolutie van het Europees Parlement over de detentievoorwaarden in de Europese Unie en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.[7] In beginsel is verblijft in de GGV daarom kort: bij plaatsing in de GGV is in beginsel al zicht op een vertrekmoment en het verblijf in de GGV werkt toe naar dit daadwerkelijke vertrek.[8] In de GGV wordt daarom veel rekening gehouden met de behoeften van het kind en wordt rekening gehouden met het gezin- en familieverband.[9]

Alleenstaande minderjarigen vreemdelingen doorlopen dezelfde procedure als volwassen vreemdelingen. Wel hebben zij recht op onderdak, onderwijs, gezondheidszorg en begeleiding. Alleenstaande minderjarige vreemdelingen krijgen een voogd toegewezen en worden opgevangen in kleinschalige woonvoorzieningen bij het COA met de nodige begeleiding. Minderjarigen jonger dan 15 jaar worden opgevangen in pleeggezinnen onder verantwoordelijkheid van Stichting Nidos.

Vreemdelingen in het strafrecht
In Nederlanders worden vreemdelingen in het strafrecht aangeduid als VRIS’ers, het gaat dan om personen die niet in het bezit zijn van een verblijfsvergunning (een illegale vreemdeling) die een strafbaar feit heeft gepleegd of hiervan wordt verdacht. Deze vreemdelingen zitten eerst hun straf (of voorlopige hechtenis) uit in het reguliere gevangeniswezen. Gedurende hun detentie wordt hun uitzetting uit Nederland voorbereid.[10] Indien dit niet lukt, kunnen zij zodra zij hun straf hebben uitgezeten, kunnen zij op grond van artikel 59 van de Vreemdelingenwet in vreemdelingenbewaring worden geplaatst.

Duur van de vreemdelingenbewaring
In de Terugkeerrichtlijn 2008/115/EG van 16 december 2008 is vastgelegd dat de maximale bewaringsduur van vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf de termijn van zes maanden niet mag overschrijden. Deze richtlijn is geïmplementeerd in artikel 59 lid 5 en 6 van de Vreemdelingenwet 2000. Hierin is vastgelegd dat de vreemdeling in ieder geval niet langer dan zes maanden in bewaring verblijft. Deze termijn kan met maximaal twaalf worden verlengd als de uitzetting, ondanks alle inspanningen, meer tijd vergt. Zowel nationaal als internationaal is de algemene richtlijn dat vreemdelingenbewaring zo kort mogelijk moet duren.[11]De maatregel mag namelijk niet langer duren dan strikt noodzakelijk is met het oog op het beoogde doel. Hoe langer de maatregel van vreemdelingenbewaring duurt, hoe zwaarder het belang van de vreemdeling om in vrijheid te worden gesteld gaat wegen ten opzichte van het belang van voortgezette bewaring.[12] Uit jurisprudentie van de Vreemdelingenkamer blijkt dat de rechter na zes maanden het voortduren van de bewaring strenger toetst. Na zes maanden wordt als uitgangspunt gehanteerd dat het individuele belang van de vreemdeling in beginsel zwaarder weegt dan het algemene belang dat met uitzetting is gemoeid.[13] Uit jurisprudentie volgt dat het overschrijden van de termijn van zes maanden rechtmatig kan worden geacht indien er sprake is van:

  • rechtmatig in geval van een ongewenst verklaring of zware criminele antecedenten;
  • frustratie van de feitelijke uitzetting door agressief gedrag;
  • frustratie door de vreemdeling van het onderzoek naar de vaststelling van de identiteit of nationaliteit;
  • Het feit dat de vreemdeling na de inbewaringstelling één of meerdere procedures is gaan voeren ter verkrijging van een verblijfsvergunning met het kennelijke doel om uitzetting dan wel het krijgen van een reisdocument te vertragen; of
  • het feit dat bij het bereiken van de termijn van zes maanden een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid bestaat dat de vreemdeling op korte termijn wordt verwijderd.[14]

Vanuit de wetenschappelijk hoek klink er kritiek op dit beleid op grond waarvan het “niet uitzonderlijk” is dat een vreemdeling “meermaals en soms zelfs vele malen in detentie wordt gehouden”.[15] Vreemdelingen in administratieve detentie verblijven in een sober regime en kennen vaak weinig zekerheid over de duur van hun detentie.[16] 

Beroep tegen de vrijheidsontnemende maatregel
Op grond van artikel 94 Vreemdelingenwet 2000, kan een vreemdeling beroep instellen tegen de hem opgelegde vrijheidsontnemende maatregel. Dit geldt voor zowel een maatregel opgelegd op grond van artikel 6 als artikel 59 van de Vreemdelingenwet 2000. Het instellen van een dergelijk beroep is niet aan een specifieke termijn gebonden (artikel 69 lid 3 Vreemdelingenwet). Ook indien een vreemdeling geen beroep instelt, zal de vrijheidsontnemende maatregel toch door de rechter worden getoetst. Op grond van artikel 94 Vreemdelingenwet 2000 is de minister namelijk ambtshalve verplicht de rechtbank, binnen vier weken na het opleggen van de maatregel, in kennis te stellen van zijn besluit indien de vreemdeling zelf nog geen beroep heeft ingesteld. De rechtbank onderzoekt vervolgens of de vreemdelingenbewaring in strijd is met de wet en gerechtvaardigd is, gelet op alle daarbij betrokken belangen. Tegen de beslissing kan de rechtbank kan de vreemdeling binnen één week hoger beroep instellen bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 95 Vreemdelingenwet 2000).

Beklag- en beroepsmogelijkheden voor vreemdelingen
Zowel de vreemdelingen die zijn ingesloten op grond van artikel 6 Vreemdelingenwet 2000 als de vreemdelingen die zijn ingesloten op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000, beschikken over een beklagmogelijkheid tegen beslissingen van de directeur van de inrichting waar zij verblijven.

De beklagmogelijkheden van de vreemdelingen die zijn ingesloten op grond van art 6 Vreemdelingenwet 2000, zijn vastgelegd in artikel 14 van het Reglement Regime Grenslogies. Op grond van dit artikel kan de vreemdeling beklag doen over:

  • plaatsing in afzondering ingevolge artikel 7, tweede lid, onder b;
  • de weigering een bezoeker tot hem toe te laten;
  • de ontneming door of vanwege de directeur van voorwerpen en stoffen als bedoeld in artikel 6;
  • enige andere hem door of vanwege de directeur opgelegde maatregel, waarbij wordt afgeweken van wettelijke voorschriften en voorzover deze verband houdt met zijn verblijf in het grenslogies.

Deze mogelijkheden zijn beperkter dan de mogelijkheden voor ingeslotenen op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000. Ten aanzien van hen zijn de artikelen 60 tot en met 68 van de Penitentiaire beginselenwet onverkort van toepassing. Dit betekent dat zij in beklag kunnen gaan tegen elke hen betreffende door of namens de directeur genomen beslissing. Meer informatie over de beklagprocedure op grond van hoofdstuk 11 van de Pbw is te lezen in het dossier ‘Beklagprocedure'.

Ingevolge artikel 69 van de Penitentiaire beginselenwet bestaat voor vreemdelingen ingesloten op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000 tevens de mogelijkheid om tegen de beslissing van de beklagcommissie in beroep te gaan bij de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming. Het Reglement Regime Grenslogies biedt geen mogelijkheid om in beroep te gaan tegen de beslissing op het beklag.

Wetvoorstel Terugkeer en Vreemdelingenbewaring
In juni 2018 is het wetsvoorstel Terugkeer en Vreemdelingenbewaring aangenomen die tot doel heeft invulling te geven aan een regime dat beter past bij het bestuursrechtelijke karakter van vreemdelingenbewaring. Deze wet is op het moment van het schrijven van dit dossier nog niet in werking getreden.

Op 1 oktober 2015 is het wetvoorstel Terugkeer en Vreemdelingenbewaring ingediend bij de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel introduceert een eigen en uniform bestuursrechtelijk kader voor vreemdelingenbewaring. De huidige vormen van bewaring voor vreemdelingen, territoriale bewaring en vreemdelingen in grensbewaring, houden op te bestaan. De Penitentiaire beginselenwet zal niet langer van toepassing zijn op de vreemdelingenbewaring en het Reglement regime grenslogies zal worden ingetrokken. Het wetsvoorstel bevat daarnaast een aanpassing van de Vreemdelingenwet met betrekking tot de bepalingen die zien op de staandehouding, zekerheidsstelling, vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming van vreemdelingen.[17] Het wetvoorstel is op 19 juni 2018 aangenomen door de Tweede Kamer.

In oktober 2019 gaf de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan een nieuw, gewijzigd wetsvoorstel te gaan indienen omdat het wetsvoorstel uit 2015 niet meer zou aansluiten bij de huidige doelgroep in vreemdelingenbewaring. Volgens de staatssecretaris is een regime met minder vrijheidsbeperkingen niet passend voor de groep vreemdelingen die overlast veroorzaakt.[18] In juni 2020 diende de Tweede Kamer daarom een Novelle wetsvoorstel Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring in.[19]

In de novelle stelt de wetgever een wijziging van het afwegingskader voor de vrijheidsbeneming van vreemdelingen voor.[20] Daarnaast introduceert de wetgevel in de novelle een nieuwe grondslag voor het in bewaring nemen van de vreemdeling die niet onder het toepassingsbereik van EU-Terugkeerrichtlijn, de EU-Opvangrichtlijn of de Dublin-verordening vallen.[21] Het meest besproken onderdeel van de novelle is echter de introductie van de zogenaamde ‘lockdown’ maatregel.[22] Deze maatregel kan aangewend worden om op te treden bij veiligheidsproblemen of incidenten in een inrichting.[23] Op grond van het nieuwe voorgestelde artikel 5 lid 1 kan de directeur bevelen geven met het doel de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring te verzekeren. De directeur kan, indien volstrekt noodzakelijk om te orde en veiligheid te waarborgen, voor ten hoogste vier weken een lockdown in werking stellen. Uit de Memorie van Toelichting blijk dat het gaat om een maatregel die ingezet kan worden in uitzonderingssituaties, zoals situaties waarbij zowel de veiligheid van ingeslotenen als die van het personeel in het geding is.[24] De voorgestelde wettelijke voorziening biedt een grondslag voor afwijking van het maximale aantal uren insluiting per etmaal en voor een beperking van het dagprogramma. Voorwaarde blijft dat de vreemdeling recht houdt op dagelijks één uur luchten.[25] Indien de directeur overgaat tot deze maatregelen, dient hij de vreemdeling hiervan onverwijld op de hoogte te stellen in begrijpelijke taal.[26] De directeur dient tevens de redenen voor het overgaan tot dit besluit aan te geven en de Commissie van Toezicht op de hoogte te stellen.[27]

In september 2020 bracht de RSJ advies uit over de introductie van de maateregel in het novelle wetsvoorstel.[28] Hoewel de RSJ aangeeft de noodzaak voor de maatregel te begrijpen, worden drie kritische kanttekeningen bij het voorstel geplaatst.[29] Ten eerste beveelt de RSJ aan dat in de wet wordt opgenomen dat de directeur dient te motiveren waarom niet met minder ingrijpende middelen kan worden volstaan. Ten tweede beveelt de RSJ aan dat de maximale duur van de lockdown op twee weken gesteld wordt en dat deze, indien noodzakelijk, met nog eens twee weken verlengd kan worden. Tot slot beveelt de RSJ de wetgever aan om in de Memorie van Toelichting een differentiatiemogelijkheid op te nemen zodat de maatregel zo veel mogelijk toegespitst wordt op de vreemdelingen die de onrustige of onveilige situatie creëren.[30]

In september 2020 werd eveneens een rapport uitgebracht door Amnesty International, Stichting LOS/Vreemdelingendetentie en Dokters van de Wereld over de resultaten van een onderzoek naar isolatie in vreemdelingendetentie. In dit rapport wordt geconcludeerd dat isolatie – gedefinieerd als maatregel waarbij een persoon (of een groep personen) wordt afgezonderd van andere ingeslotenen in een cel of andere ruimte-  in vreemdelingendetentie te ruim wordt toegepast, terwijl het bij (kwetsbare) mensen ernstige psychische en/of lichamelijke klachten tot gevolg kan hebben.[31]  Gelet hierop zijn de auteurs van het rapport kritisch over het novelle wetsvoorstel dat de mogelijkheden voor de directeur om vreemdelingen in isolatie te plaatsen uitbreidt.[32]

Meer informatie is te vinden op de webpagina van de officiële bekendmakingen en op de webpagina van de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Zodra meer bekend is over de voortgang van het nieuwe wetsvoorstel zal dit dossier worden aangepast.

________________________________________________________________________________________________

[1] Nationale Ombudsman, ‘Grenzen aan vreemdelingenbewaring. Een onderzoek naar de uitvoering van vreemdelingenbewaring’, 6 februari 2020, p. 5.

[2] https://www.dji.nl/binaries/70558-JenV_DJI_infosheet_vreemdelingenbewaring_v3_HR_tcm41-352274.pdf

[3]https://www.dji.nl/locaties/z/detentiecentrum-zeist-vreemdelingen/documenten/publicaties/2016/06/03/brochure-gesloten-gezinsvoorziening

[4]https://www.dji.nl/locaties/z/detentiecentrum-zeist-vreemdelingen/documenten/publicaties/2016/06/03/brochure-gesloten-gezinsvoorziening

[5]https://www.dji.nl/locaties/z/detentiecentrum-zeist-vreemdelingen/documenten/publicaties/2016/06/03/brochure-gesloten-gezinsvoorziening

[6]https://www.dji.nl/locaties/z/detentiecentrum-zeist-vreemdelingen/documenten/publicaties/2016/06/03/brochure-gesloten-gezinsvoorziening

[7] E.R. Muller en P.C. Vegter, Detentie. Gevangen in Nederland, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2009, p. 315.

[8]https://www.dji.nl/locaties/z/detentiecentrum-zeist-vreemdelingen/documenten/publicaties/2016/06/03/brochure-gesloten-gezinsvoorziening

[9]https://www.dji.nl/locaties/z/detentiecentrum-zeist-vreemdelingen/documenten/publicaties/2016/06/03/brochure-gesloten-gezinsvoorziening

[10]https://www.dji.nl/justitiabelen/vreemdelingen-in-bewaring/wie-zitten-er-in-vreemdelingenbewaring

[11] RSJ Advies ‘Vreemdelingenbewaring’ d.d. 16 juni 2008, p. 9.

[12] RSJ advies Vreemdelingenbewaring d.d. 16 juni 2008, p. 8.

[13] RSJ advies Vreemdelingenbewaring d.d. 16 juni 2008, p. 17, zie ook E.R. Muller en P.C. Vegter, Detentie, gevangen in Nederland, Alphen aan den Rijn; Kluwer 2009, p. 319.

[14] Kamerstukken II, vergaderjaar 2007–2008, 24 587 en 31 200 VI, nr. 245, p. 7.

[15] J.P. van der Leun, M.A.H. van der Woude en S. De Ridder, ‘Crimmigratie in de lage landen: smeltende grenzen?’, Strafblad juli 2013, p. 225. Zie ook: J. Nijland, ‘Vreemdelingenbewaring in crimmigratieperspectief. Over de rol van strafrechtelijke antecedenten en het ultimumremediumbeginsel voor de maatregel van bewaring in de rechtspraktijk’, Proces 2012, p. 456-469.

[16] J.P. van der Leun, M.A.H. van der Woude en S. De Ridder, ‘Crimmigratie in de lage landen: smeltende grenzen?’, Strafblad juli 2013, p. 225. Zie ook: A.M. van Kalmthout, ‘Het regime van de vreemdelingenbewaring: De balans na 25 jaar’, JV 2007, 4, p. 89-102; Amnesty International, The Netherlands: The Detention of Irregular Migrants and Asylum-seekers, Londen: Amnesty International 2008.

[17] Zie, bijvoorbeeld: NJB 2015/1769, 5 oktober 2015.

[18] Nationale Ombudsman, ‘Grenzen aan vreemdelingenbewaring. Een onderzoek naar de uitvoering van vreemdelingenbewaring’, 6 februari 2020, p. 5.

[19] Kamerstukken II  2019/20, 35501, nr. 2.

[20] Kamerstukken II  2019/20, 35501, nr. 2, p. 2.

[21] Kamerstukken II  2019/20, 35501, nr. 2, p. 3.

[22] Kamerstukken II  2019/20, 35501, nr. 2, p. 1.

[23] Kamerstukken II  2019/20, 35501, nr. 3, p. 4.

[24] Kamerstukken II  2019/20, 35501, nr. 3, p. 5.

[25] Kamerstukken II  2019/20, 35501, nr. 2, p. 1.

[26] Kamerstukken II  2019/20, 35501, nr. 2, p. 2.

[27] Kamerstukken II  2019/20, 35501, nr. 2, p. 2.

[28] RSJ, ‘Advies Novelle wetsvoorstel Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring’, 15 september 2020.

[29] RSJ, ‘Advies Novelle wetsvoorstel Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring’, 15 september 2020, p. 3.

[30] RSJ, ‘Advies Novelle wetsvoorstel Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring’, 15 september 2020, p. 4.

[31] Amnesty International, Stichting LOS/Meldpunt Vreemdelingendetentie en Dokters van de Wereld, ‘Isolatie in Vreemdelingendetentie’, september 2020, p. 14 en 64.

[32] Amnesty International, Stichting LOS/Meldpunt Vreemdelingendetentie en Dokters van de Wereld, ‘Isolatie in Vreemdelingendetentie’, september 2020, p. 86 e.v.