Sla inhoud over

Vreemdelingenbewaring

Vreemdelingenbewaring
Een vreemdeling aan wie (nog) geen verblijf in Nederland is toegestaan kan in vreemdelingenbewaring terecht komen. Vreemdelingenbewaring voorkomt dat de vreemdeling, die het land moet verlaten, zich onttrekt aan zijn uitzetting. De maatregel is een ‘ultimum remedium’. Het is het uiterste middel dat ervoor zorgt dat de vreemdeling beschikbaar blijft voor terugkeer naar het land van herkomst.[1]  Vreemdelingen in vreemdelingenbewaring vallen niet onder het strafrecht, maar onder het bestuursrecht, meer specifiek onder de Vreemdelingenwet 2000. Deze wet regelt de toegang, toelating, toezicht en uitzetting van vreemdelingen. Vreemdelingenbewaring vindt plaats in een detentiecentrum.  

Verschillende groepen
Binnen de vreemdelingenbewaring kennen we verschillende groepen.[2] Hieronder zullen de verschillende groepen worden besproken.

Vreemdelingen die onrechtmatig in Nederland verblijven- artikel 59 Vreemdelingenwet 2000
Vreemdelingen binnen Nederland kunnen worden aangehouden indien het redelijke vermoeden bestaat dat zij onrechtmatig in ons land verblijven. De maatregel die artikel 59 Vreemdelingenwet 2000 biedt, dient te voorkomen dat illegale vreemdelingen die Nederland moeten verlaten, zich onttrekken aan hun uitzetting. Het gaat meestal om vreemdelingen die Nederland moeten verlaten omdat zij hier geen verblijfsrecht (meer) hebben. Deze vreemdelingen worden veelal op straat of tijdens controles op illegale arbeid aangetroffen.[3] Op grond van artikel 50 Vreemdelingenwet 2000 kunnen zij staande worden gehouden. Ingevolge het tweede lid van voornoemd artikel kunnen zij worden overgebracht naar een plaats bestemd voor verhoor waar zij niet langer dan zes uur mogen worden opgehouden. Indien blijkt dat de vreemdeling geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft, kan hij of zij worden opgesloten in een detentiecentrum, in afwachting van uitzetting uit Nederland. De vreemdeling verblijft daar onder het regime van beperkte gemeenschap zoals vastgelegd in de Penitentiaire beginselenwet (Pbw). Deze wet is volledig op deze groep vreemdelingen van toepassing.

Vreemdelingen die aan de grens zijn geweigerd- artikel 6 Vreemdelingenwet 2000
Vreemdelingen kunnen aan de grens worden geweigerd. Dit gebeurt bijvoorbeeld als een vreemdeling zonder geldig paspoort aankomt. Ook gevaar voor de openbare orde of de nationale veiligheid kunnen redenen zijn om de vreemdeling geen toegang te geven tot Nederland.[4] Deze vreemdelingen worden bij de grens aangehouden en op grond van artikel 6 Vreemdelingenwet 2000 ingesloten in een zogenaamd ‘grenshospitium’. Zij verblijven daar onder het Reglement Regime Grenslogies in zogenaamde grensbewaring. In een grenshospitium verblijven vreemdelingen in afwachting van een beslissing op een verblijfsvergunning of op uitzetting uit Nederland. De Penitentiaire beginselenwet (Pbw) is niet van toepassing op vreemdelingen die worden bewaard op grond van artikel 6 Vreemdelingenwet 2000. 

Gezinnen en minderjarigen
Vanaf 1 oktober 2014 is er in Zeist een gesloten, kindvriendelijke gezinsvoorziening in gebruik genomen. De gesloten gezinsvoorziening (hierna GVV) is bestemd voor:
o gezinnen met minderjarige kinderen aan wie een vrijheidsontnemende maatregel ten behoeve van hun uitzetting is opgelegd op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000;
o alleenstaande minderjarige vreemdelingen aan wie een vrijheidsontnemende maatregel ten behoeve van hun uitzetting is opgelegd op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000;
o gezinnen met minderjarige kinderen, of alleenstaande minderjarige vreemdelingen, die aan de grens zijn geweigerd, een asielaanvraag hebben ingediend en in afwachting van de asielbeslissing in grensdetentie zitten op grond van artikel 6 Vreemdelingenwet 2000.

Er wordt slechts een beperkte groep gezinnen met kinderen en alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de GVV geplaatst. Ten aanzien van hen geldt temeer dat detentie een uiterst middel moet zijn. Dit volgt uit verschillende internationale verdragen en richtlijnen zoals het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind, de Resolutie van het Europees Parlement over de detentievoorwaarden in de Europese Unie en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.[5] 

De meeste gezinnen en alleenstaande minderjarige vreemdelingen die asiel aanvragen aan de buitengrens zullen na de screening de open asielprocedure doorlopen in Ter Apel. Zij die Nederland dienen te verlaten zullen dit meestal zelfstandig doen vanuit een open gezinslocatie of een andere opvangvoorziening.[6] Zij zullen niet in de GGV worden geplaatst. Alleenstaande minderjarigen vreemdelingen doorlopen dezelfde procedure als volwassen vreemdelingen. Wel hebben zij recht op onderdak, onderwijs, gezondheidszorg en begeleiding. Alleenstaande minderjarige vreemdelingen krijgen een voogd toegewezen en zij worden opgevangen in kleinschalige woonvoorzieningen bij het COA met de nodige begeleiding. Degenen die jonger zijn dan 15 jaar worden opgevangen in pleeggezinnen onder verantwoordelijkheid van Stichting Nidos.[7]

Vreemdelingen in het Strafrecht (VRIS-ers)
Het gaat om vreemdelingen die zijn aangehouden en veroordeeld, of preventief zijn gehecht, voor een delict dat valt onder het strafrecht. Deze vreemdelingen zitten eerst hun straf uit in het reguliere gevangeniswezen. Zodra zij hun straf hebben uitgezeten, blijven zij via het bestuursrecht ingesloten in het kader van het vreemdelingenrecht. Bij voorkeur worden VRIS-ers rechtstreeks vanuit hun strafrechtelijke detentie uitgezet, indien van toepassing met een ongewenstverklaring. In artikel 67 Vreemdelingenwet 2000 worden de gronden genoemd op basis waarvan de Minister een vreemdeling ongewenst kan verklaren. 

Duur van de vreemdelingenbewaring
In het vierde lid van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000 worden gevallen genoemd waarin vreemdelingenbewaring aan een maximale termijn is gebonden. Bewaring op grond van artikel 59 lid 1 onder b Vreemdelingenwet 2000 duurt niet langer dan vier weken. Onder bepaalde omstandigheden mag bewaring maximaal zes weken duren.[8]   Naast deze situaties stelt de regelgeving geen expliciete termijn voor vreemdelingenbewaring. Dit betekent echter niet dat het geoorloofd is de maatregel ongelimiteerd te laten voortduren. De maatregel mag namelijk niet langer duren dan strikt noodzakelijk is met het oog op het beoogde doel. Hoe langer de maatregel van vreemdelingenbewaring duurt, hoe zwaarder het belang van de vreemdeling om in vrijheid te worden gesteld, gaat wegen ten opzichte van het belang van voortgezette bewaring.[9] 

Uit jurisprudentie van de Vreemdelingenkamer blijkt dat de rechter na zes maanden het voortduren van de bewaring strenger toetst. Na zes maanden wordt als uitgangspunt namelijk gehanteerd dat het individuele belang van de vreemdeling in beginsel zwaarder weegt dan het algemene belang dat met uitzetting is gemoeid. De rechter acht het overschrijden van deze termijn rechtmatig in geval van een ongewenst verklaring of zware criminele antecedenten, frustratie van de feitelijke uitzetting door agressief gedrag, frustratie door de vreemdeling van het onderzoek naar de vaststelling van de identiteit of nationaliteit. Voorts acht de rechter termijnoverschrijding rechtvaardig indien de vreemdeling na de inbewaringstelling één of meerdere procedures is gaan voeren ter verkrijging van een verblijfsvergunning met het kennelijke doel om uitzetting dan wel het krijgen van een reisdocument te vertragen of het feit dat bij het bereiken van de termijn van zes maanden een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid bestaat dat de vreemdeling op korte termijn wordt verwijderd.[10] 

De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming acht de jurisprudentie in lijn met de Europese wetgeving. In de Terugkeerrichtlijn 2008/115/EG van 16 december 2008 is vastgelegd dat de maximale bewaringsduur de termijn van zes maanden niet mag overschrijden. Deze termijn mag verlengd worden met
12 maanden indien de uitzetting, alle inspanningen ten spijt, langer zal duren. De richtlijn is geïmplementeerd in art. 59 lid 5 en 6 Vreemdelingenwet 2000. Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) stelt ook een criterium voor het mogen voortduren van de detentie, namelijk de voortgang van het uitzettingsproces. Zowel nationaal als internationaal is de algemene richtlijn dat vreemdelingenbewaring zo kort mogelijk moet duren.[11] 

Beroep tegen de inbewaringstelling
Een vreemdeling die in bewaring is gesteld kan daartegen beroep instellen bij de rechtbank. Indien een vreemdeling dit om welke reden niet heeft gedaan, zal er toch een zitting volgen. De rechtbank onderzoekt of de vreemdelingenbewaring in strijd is met de wet en -bij afweging van alle daarbij betrokken belangen- gerechtvaardigd is. Op grond van artikel 94 Vreemdelingenwet 2000 is de minister namelijk verplicht de rechtbank, binnen vier weken na het opleggen van de maatregel, in kennis te stellen van zijn besluit tot inbewaringstelling indien de vreemdeling zelf nog geen beroep heeft ingesteld. Zodra de rechtbank deze kennisgeving heeft ontvangen, wordt de betrokken vreemdeling alsnog geacht beroep te hebben ingesteld tegen de inbewaringstelling.

Beklag- en beroepsmogelijkheden voor vreemdelingen
Zowel de vreemdelingen die zijn ingesloten op grond van artikel 6 Vreemdelingenwet 2000 als de vreemdelingen die zijn ingesloten op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000, beschikken over een beklagmogelijkheid tegen beslissingen van de directeur van de inrichting waar zij verblijven.[12] De beklagmogelijkheden van de vreemdelingen die zijn ingesloten op grond van art 6 Vreemdelingenwet 2000, zijn vastgelegd in het Reglement Regime Grenslogies. Deze mogelijkheden zijn beperkter dan de mogelijkheden voor ingeslotenen op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000. Ten aanzien van vreemdelingen die in vreemdelingenbewaring verblijven op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet zijn de artikelen 60 tot en met 68 van de Penitentiaire beginselenwet (hoofdstuk XI betreffende het beklag) onverkort van toepassing. Ingevolge artikel 69 van de Penitentiaire beginselenwet  bestaat voor hen tevens de mogelijkheid om tegen de beslissing van de beklagcommissie in beroep te gaan bij de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming. Het Reglement Regime Grenslogies biedt geen mogelijk voor ingeslotenen om in beroep te gaan.

Wetvoorstel Terugkeer en Vreemdelingenbewaring
Op 1 oktober 2015 is het wetvoorstel Terugkeer en Vreemdelingenbewaring ingediend bij de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel introduceert een eigen en uniform bestuursrechtelijk kader voor vreemdelingenbewaring. De huidige vormen van bewaring voor vreemdelingen, territoriale bewaring en vreemdelingen in grensbewaring, houden op te bestaan. De Penitentiaire beginselenwet zal niet langer van toepassing zijn op de vreemdelingenbewaring en het Reglement regime grenslogies zal worden ingetrokken. Het wetsvoorstel bevat daarnaast een aanpassing van de Vreemdelingenwet wat betreft de bepalingen die zien op de staandehouding, zekerheidsstelling, vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming.[13] Het wetvoorstel is op 19 juni 2018 aangenomen door de Tweede Kamer. De Eerste Kamercommissie voor Immigratie & Asiel / JBZ-Raad (I&A/JBZ) heeft op 21 september 2018 het voorlopig verslag uitgebracht en wacht nu op de memorie van antwoord. Meer informatie is te vinden op de webpagina van de officiële bekendmakingen en op de webpagina van de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Zodra de nieuwe regelgeving wordt geïmplementeerd zal dit dossier worden aangepast.

--------------------------------------

[1]   Informatie van DJI over vreemdelingenbewaring
[2]   Idem
[3]   Idem
[4]   Idem
[5]   E.R. Muller en P.C. Vegter, Detentie, gevangen in Nederland, Alphen aan den Rijn; Kluwer 2009, p. 315.
[6]   Informatie van DJI over vreemdelingenbewaring
[7]   Informatie van de Dienst Terugkeer en Vertrek, Ministerie van Justitie en Veiligheid
[8]   Zie hiervoor artikel 59 lid 4 Vreemdelingenwet 2000
[9]   RSJ advies Vreemdelingenbewaring d.d. 16 juni 2008, p. 8-9.
[10] RSJ advies Vreemdelingenbewaring d.d. 16 juni 2008, p. 17, zie ook E.R. Muller en P.C. Vegter, Detentie, gevangen in Nederland, Alphen aan den Rijn; Kluwer 2009, p. 319.
[11]  RSJ Advies ‘Vreemdelingenbewaring’ d.d. 16 juni 2008, p. 8-9.
[12]  Zie artikel 14 e.v. Reglement Regime Grenslogies en artikel 60 e.v. Pbw.
[13]  Artikel Nederlands Juristenblad van 8 oktober 2015