Sla inhoud over

Meerpersoonscelgebruik

De historie van de meerpersoonscel in Nederland
Tot 2004 was het traditionele uitgangspunt van het Nederlandse gevangeniswezen dat er slechts één gedetineerde per cel verbleef. Dit uitgangspunt werd verlaten als gevolg van het grote cellentekort. Tot 2002 was een meerpersoonscel uitzondering. Slechts vreemdelingen en soms kortgestraften en subsidiair gehechten (personen die hun geldboete niet betalen of hun taakstraf niet uitvoeren) konden in een meerpersoonscel worden ingesloten. In 2002 werd op basis van de Noodwet drugskoeriers tevens de mogelijkheid geschapen drugssmokkelaars die werden gearresteerd op Schiphol in meerpersoonscellen te plaatsen.

De regering achtte kort daarna uitbreiding van het meerpersoonscelgebruik wenselijk en noodzakelijk gezien de tekorten in de tenuitvoerlegging, maar zag in dat niet alle gedetineerden geschikt zijn voor de meerpersoonscel en er contra-indicaties opgesteld moesten worden. De uitbreiding van het gebruik van de meerpersoonscel kon slechts plaatsvinden indien de wet zou worden aangepast, omdat op grond van de toen geldende wettelijke regeling het gebruik van de meerpersoonscel slechts werd toegestaan in een regime van algehele gemeenschap.[1] Uiteindelijk werd op 13 september 2004 artikel 19 lid 3 Pbw ingevoerd waardoor de mogelijkheid ontstond om ook in een regime van beperkte gemeenschap cellen te creëren voor meerdere personen.[2]

In het Masterplan DJI 2013-2018 van de Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie over de grootschalige veranderingen in het gevangeniswezen, was weer een grote rol weggelegd voor het plaatsen van gedetineerden in meerpersoonscellen. Dit zorgde voor het herbergen van een groot aantal gedetineerden, waarvoor geen ingrijpende en kostbare verbouwingen noodzakelijk waren.  Hierbij was het doel om ruim 3.000 cellen voor meerpersoonscelgebruik in te zetten, waardoor eind 2018 circa 50 procent van de gedetineerden op een MPC geplaatst zou worden.[3]

In juni 2019 heeft de Minister voor Rechtsbescherming, Sander Dekker, een aantal Kamervragen beantwoord over het gebruik van meerpersoonscellen na publicatie van het nieuwsartikel ‘Vrij spel voor gevangenen’. Volgens het artikel kunnen er door personeelstekorten niet voldoende celinspecties plaatsvinden in de gevangenissen.[4] De Minister heeft in zijn antwoord aangegeven dat bij de inzet van meerpersoonscellen wordt gekeken naar het regime, het gebouw en de lokale omstandigheden. Bij het gebruik van meerpersoonscellen groeit het aantal personeelsleden mee met het aantal gedetineerden. De Minister is gelet hierop van oordeel dat de huidige inzet van meerpersoonscellen verantwoord is en ziet aldus geen aanleiding om het meerpersoonscelgebruik te verminderen.[5]

Eisen meerpersoonscellen
In Nederland kunnen meerpersoonscellen bestaan uit dubbelcellen, waar twee gedetineerden verblijven, of uit cellen waar meer dan twee gedetineerden blijven. In de Regeling eisen verblijfsruimte penitentiaire inrichtingen (hierna: Revpi) zijn de eisen vastgelegd waaraan meerpersoonscellen moeten voldoen. Uit artikel 10 lid 2 Revpi volgt dat een dubbelcel ten minste twee stoelen en een persoonlijke slaapgelegenheid voor de individuele gedetineerde moet bevatten. Daarnaast moet iedere gedetineerde een af te sluiten opbergruimte hebben. Dubbelcellen hebben dezelfde afmetingen als eenpersoonscellen. In cellen met de in artikel 3 Revpi genoemde minimumafmetingen kunnen maximaal twee gedetineerden worden ondergebracht. In de praktijk kan een dubbelcel alleen worden gerealiseerd door een stapelbed te plaatsen.

In artikel 12a van de Revpi zijn de eisen vastgelegd voor cellen bestemd voor meer dan twee gedetineerden. Deze cellen kunnen geschikt zijn voor vier, zes of acht gedetineerden in inrichtingen die zich qua bouw daarvoor lenen.[6] Ook hier geldt dat iedere gedetineerde een persoonlijke slaapgelegenheid en een eigen afsluitbare opbergruimte dient te hebben. Verder moet er voldoende zitgelegenheid in de cel zijn. Indien de cel is voorzien van een toilet en wasgelegenheid, moeten deze zodanig afgeschermd zijn dat de privacy voldoende wordt gewaarborgd. Indien de cel niet is voorzien van sanitair, moet dit in de inrichting in voldoende mate beschikbaar zijn.

Contra-indicaties
Een gedetineerde krijgt een cel toegewezen door de directeur, zo ook een meerpersoonscel. Voor de plaatsing in een meerpersoonscel gelden bepaalde criteria die krachtens artikel 19 Pbw zijn vastgelegd in de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van overplaatsing van gedetineerden (hierna: Regeling Spog). Aan een gedetineerde verblijvende in een justitiële inrichting kan een meerpersoonscel worden toegewezen, tenzij de gedetineerde daarvoor ongeschikt wordt geacht. Om te bepalen of een gedetineerde geschikt is voor een meerpersoonscel zijn in artikel 11a van Regeling Spog contra-indicaties opgenomen. Het uitgangspunt is dat iedere gedetineerde in aanmerking komt voor plaatsing op een meerpersoonscel, tenzij er sprake is van een contra-indicatie.[7] Deze contra-indicaties zien volgens artikel 11a lid 2 Regeling Spog op de psychische gestoordheid van een gedetineerde, diens verslavingsproblematiek, gezondheidstoestand en gedragsproblematiek maar ook op de achtergrond van het door de gedetineerde gepleegde delict en de aan hem opgelegde beperkingen. De contra-indicaties zijn slechts wegingsfactoren en geen absolute uitsluitingsgronden. De mate van relevantie van de contra-indicaties zal per gedetineerde verschillen.[8]

Bij de samenstelling van gedetineerden op een meerpersoonscel kan rekening worden gehouden met diverse factoren. Dit zijn bijvoorbeeld de eigen voorkeur van de gedetineerden, de culturele en etnische achtergrond maar ook leeftijd en taal. Ook worden in beginsel niet-rokende justitiabelen niet bij rokende justitiabelen in een cel geplaatst, wanneer de niet-rokende justitiabele hier bezwaar tegen maakt. Deze factoren staan op zichzelf los van de geschiktheid voor plaatsing op een meerpersoonscel en zijn dan ook niet opgenomen in artikel 11a Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing. Invulling van deze factoren wordt aan de directeur overgelaten.[9]

Internationale wet- en regelgeving
De internationale verdragen op het gebied van de rechten van de mens waar Nederland aan is gebonden, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM), kennen geen recht op eenpersoonscellen voor gedetineerden. De artikelen 18.5, 18.6 en 18.7 van de European Prison Rules (hierna: EPR) bepalen dat gedetineerden in beginsel behoren te beschikken over een eigen cel. De plaatsing op een meerpersoonscel zou slechts kunnen plaatsvinden indien dit ‘preferable’ is.[10] Het gaat hier  om een aanbeveling van de Raad van Europa (‘soft law’), en niet om een juridisch bindend instrument. De EPR hebben daarom, ondanks ondertekening door Nederland, geen juridisch bindende werking.

Hoewel verdragen als het EVRM niet verhinderen dat een gedetineerde op een meerpersoonscel wordt geplaatst, kunnen toch bepaalde rechten van de mens die erkend zijn in internationale verdragen relevant zijn voor het meerpersoonscelgebruik. Er worden krachtens artikel 3 EVRM en de artikelen 7 en 19 Internationaal Verdrag Inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (hierna: IVBPR) wel eisen gesteld aan de situatie waarin de detentie plaatsvindt. Voorgenoemde artikelen eisen bijvoorbeeld een verbod van onmenselijke of vernederende behandeling.

Van onmenselijke of vernederende behandeling kan sprake zijn indien een meerpersoonscel bijvoorbeeld veel te klein is voor het aantal gedetineerden dat er verblijft, er minder bedden zijn dan het aantal gedetineerden dat er verblijft, er onvoldoende ventilatie mogelijk is of het gebruik maken van het toilet slechts mogelijk is in het bijzijn van de celgenoten. Al deze omstandigheden deden zich voor in een arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. In deze casus was de gezondheid van een gedetineerde geschaad nu hij al enkele jaren aan deze omstandigheden werd blootgesteld. De gedetineerde verbleef met 18 tot 24 personen in een achtpersoonscel met een afmeting tussen 17 en 20,8 m². De cel werd slecht geventileerd en roken was er toegestaan. De toegang tot het toilet was tot slot niet afgesloten. Het Europese Hof oordeelde dan ook dat er sprake was van een vernederende behandeling en dus van een schending van artikel 3 EVRM.[11]

Dergelijke situaties zullen zich in Nederland niet snel voordoen, mede doordat een aantal van deze situaties is opgenomen in de Revpi. Tevens heeft de gedetineerde op basis van internationale verdragen het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer krachtens artikel 8 EVRM en artikel 17 IVBPR. Plaatsing in een meerpersoonscel kan derhalve slechts plaatsvinden met inachtneming van deze eisen.[12]

Weigeren van een meerpersoonscel
Zoals beschreven is het huidige uitgangspunt in Nederland dat ieder gedetineerde in aanmerking komt voor plaatsing op een meerpersoonscel, tenzij er sprake is van een zogenaamde contra-indicatie. Plaatsing op een meerpersoonscel geschiedt niet standaard (meer) op basis van vrijwilligheid.

Disciplinaire straf

De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: RSJ) heeft bepaald dat de weigering om mee te werken aan overplaatsing naar of verblijf in een meerpersoonscel strafwaardig gedrag oplevert in de zin van artikel 50, eerste lid, Pbw. Het is dan ook mogelijk voor de directeur om aan een weigerende gedetineerde een disciplinaire straf op te leggen.[13]

Ordemaatregel
Het is mogelijk om onder bepaalde omstandigheden aan een weigerende gedetineerde een ordemaatregel op te leggen. De weigering om te worden geplaatst in een meerpersoonscel vormt op zichzelf geen goede grond voor een ordemaatregel. Het uitgangspunt van een ordemaatregel is dat de noodzaak van voortduren dagelijks wordt vastgesteld. Een ordemaatregel kan aan een weigerende gedetineerde worden opgelegd indien voldoende duidelijk is dat de ordemaatregel er toe dient om dagelijks na te gaan of de gedetineerde wil terugkeren naar een meerpersoonscel.[14]

Contrabande in een meerpersoonscel
De RSJ heeft bepaald dat op het moment dat er contrabande op een meerpersoonscel wordt aangetroffen, alle in die verblijfsruimte verblijvende gedetineerden daarvoor verantwoordelijk kunnen worden gehouden. De gedetineerden kunnen  disciplinair gestraft worden. Dit is slechts anders indien duidelijk is dat een of meer van hen geen verwijt kan worden gemaakt.[15]

Themaonderzoek Inspectie voor de Sanctietoepassing
De toenmalige Inspectie voor de Sanctietoepassing (hierna: ISt) heeft van september 2010 tot en met januari 2011 een themaonderzoek uitgevoerd naar het meerpersoonscelgebruik in inrichtingen van het gevangeniswezen en voor vreemdelingenbewaring.[16] De conclusies en aanbevelingen zijn verwerkt in het inspectierapport dat in april 2011 gepubliceerd is. De ISt concludeert dat het gebruik van meerpersoonscellen, ondanks dat het in de praktijk nadelen oplevert en het gebruik op gespannen voet staat met de EPR, inmiddels algemeen aanvaard is. De gedetineerden en ingesloten vreemdelingen ondervinden zowel voor- als nadelen. Daarbij merkt de ISt wel op dat veel afhangt van de ruimte die men krijgt om zelf een celgenoot te kiezen.[17] De voordelen komen vaak pas naar voren op het moment dat men die keuzevrijheid krijgt en de nadelen doen zich met name voor als men deze keuzevrijheid niet krijgt. Of men wel of geen keuzevrijheid heeft om zelf een celgenoot te kiezen hangt sterk af van de inrichting waar men in verblijft. In enkele inrichtingen worden ingeslotenen extra gestimuleerd om plaats te nemen op een meerpersoonscel door het toekennen van extra bezoek, extra recreatie, extra luchten of extra sport en/of korting op de huur van een tv of van een koelkast.[18] Zodra ingeslotenen zelf keuzevrijheid hebben in het kiezen van een celgenoot, voelen zij zich over het algemeen veilig op een meerpersoonscel. Het gebruik van meerpersoonscellen heeft binnen de penitentiaire inrichtingen en detentiecentra niet tot substantiële veiligheidsrisico’s geleid.[19]

De ISt heeft verschillende aanbevelingen gedaan, onder andere om de uitvoeringspraktijk te verbeteren. Zo heeft de ISt bijvoorbeeld benadrukt dat het belangrijk is dat niet-rokers niet onvrijwillig met rokers worden samengeplaatst. Ook is het van belang dat pas tot meerpersoonscelgebruik wordt overgegaan nadat tenminste de (psycho)medische staf heeft geconstateerd dat er geen contra-indicaties zijn. Het komt ten tijde van de totstandkoming van het inspectierapport regelmatig voor dat gedetineerden bij binnenkomst direct in een meerpersoonscel worden geplaatst. In detentiecentra is dit zelfs de standaardwerkwijze.[20]

Meerpersoonscelgebruik tijdens een pandemie

Gedurende de coronacrisis die in 2020 uitbrak, rees de vraag of het nog verantwoord was om gedetineerden tijdens een pandemie samen in een cel te plaatsen. Volgens de richtlijnen van het RIVM moest men – gezinnen uitgezonderd – 1,5 meter afstand van elkaar houden om het risico op besmetting met het coronavirus zoveel mogelijk te beperken. Gedetineerden die in een meerpersoonscel zijn geplaatst kunnen niet aan deze maatregel voldoen. De RSJ heeft bepaald dat de beslissing om gedetineerden op een meerpersoonscel te plaatsen niet wordt geschorst als de directeur kan uitleggen dat het plaatsen van twee gedetineerden in één cel niet of nauwelijks tot een extra gezondheidsrisico voor die gedetineerden leidt.[21] De RSJ heeft geoordeeld dat de stelling van de directeur dat de situatie van twee gedetineerden op één cel vergelijkbaar is met een gezinssituatie, en zij dus geen 1,5 meter afstand van elkaar hoeven te houden, niet opgaat.[22]

De DJI heeft tijdens de coronacrisis maatregelen getroffen om de verspreiding van het virus te voorkomen. Het doel van de maatregelen was het aantal contacten en daarmee het risico op besmetting maximaal te beperken. Zo werden nieuwe justitiabelen in ieder geval de eerste acht dagen in een eenpersoonscel geplaatst. Na binnenkomst vond een medische intake plaats, waarbij scherp werd gelet op corona-verschijnselen en eventuele kwetsbaarheid van de justitiabele. Als er sprake was van milde klachten werd er een test gedaan. Als de justitiabele in deze acht dagen geen klachten kreeg, was plaatsing op een meerpersoonscel mogelijk. Als de justitiabele wel klachten kreeg, dan volgde isolatie volgens protocol. De Minister voor Rechtsbescherming, Sander Dekker, gaf op 9 februari 2021 desgevraagd aan dat de bezetting van meerpersoonscellen sinds de uitbraak van het coronavirus fors is gedaald, maar dat met inachtneming van de bovengenoemde maatregelen het gebruik van meerpersoonscellen een volwaardige en passende vorm van detentie is. De pandemie was dus geen reden het gebruik van meerpersoonscellen af te schaffen.[23]






[1] Kamerstukken II 2002/03, 28 979.

[2] Staatsblad 2004, 350 (wijziging artikel 19 PBW) en Staatsblad 2004, 445 (datum inwerkingtreding 7 september 2004)

[3] DJI, Masterplan DJI 2013-2018, p. 5.

[4] V. Bartels, ‘Vrij spel voor gevangenen’, Telegraaf 8 mei 2019.

[5]  Antwoorden Kamervragen over het bericht ‘Vrij spel voor gevangenen’, 20 juni 2019.

[6] DJI, Masterplan DJI 2013-2018, p. 5.

[7]  C. Kelk, ‘Twee personen in één cel’, Sancties 2005, p. 13.

[8] Kamerstukken II, 2003/04, nr. 28 979.

[9] Kamerstukken II, 2003/04, nr. 28 979.

[10] G. de Jonge, ‘De Europese gevangenisregels zijn vernieuwd. De rechtskracht ervan blijft echter gering’, Sancties 6(2006), p. 347.

[11] EHRM 15 juli 2002, nr. 47095/99, (Kalashnikov/Rusland), r.o. 92-103.

[12] Kamerstukken II, 2002/03, nr. 28 979.

[13] O.a. RSJ 16 november 2011, 10/1728/GA en RSJ 4 januari 2010, 09/2456/GA.

[14] RSJ 8 juni 2009, 09/0099/GA en RSJ 5 januari 2007, 06/2680/GA.

[15] RSJ 12 januari 2010, 09/2671/GA.

[16] In 2012 is de ISt samengevoegd met de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid tot de Inspectie Justitie en Veiligheid (Inspectie JenV).

[17] Meerpersoonscelgebruik, Inspectierapport ISt, april 2011, p. 83.

[18] Meerpersoonscelgebruik, Inspectierapport ISt, april 2011, p. 71.

[19] Meerpersoonscelgebruik, Inspectierapport ISt, april 2011, p. 66.

[20] Meerpersoonscelgebruik, Inspectierapport ISt, april 2011, p. 83-85.

[21] RSJ 1 mei 2020, ‘Coronacrisis binnen justitiële inrichtingen: zo gaat voorzitter beroepscommissie hiermee om’.

[22] RSJ 29 april 2020, S-20/3503/SGA.

[23] Antwoorden Kamervragen over de coronabesmettingen in het gevangeniswezen, 9 februari 2021.