Toelichting [3] op de Wet straffen en beschermen
- Inleiding
Inmiddels is onder meer via de website van het kenniscentrum al veel informatie over de (inwerkingtreding van de) Wet straffen en beschermen gedeeld. Voor de rechtspositie van gedetineerden zijn een aantal onderdelen van de nieuwe wet cruciaal. Daartoe behoren voorwaardelijke invrijheidstelling (VI) en verlof. Hieronder worden die onderwerpen (voor zover het betreft degenen die volgens het volwassenenstrafrecht een vrijheidsstraf is opgelegd) weliswaar niet uitputtend besproken, maar wel volgt een globaal overzicht van zowel de wet als uitvoeringsregelingen waarbij het accent ligt op verschillen met de oude regelingen. Daarbij moet worden bedacht dat de invoering van nieuwe regels in de praktijk altijd onvoorziene vragen oproept en het antwoord op sommige van die vragen niet steeds zonder meer is te geven. Alvorens aan VI en verlof toe te komen wordt nu eerst een nieuw motiveringsvoorschrift voor de rechter aangestipt.
- Rechter bepaalt duur intramurale tenuitvoerlegging
Door de toevoeging van een zin aan het bepaalde in art. 359, zesde lid, Wetboek van Strafvordering wordt een nieuw voorschrift tot motivering van de opgelegde vrijheidsstraf geïntroduceerd. De rechter is verplicht in het vonnis te vermelden welk deel van de opgelegde vrijheidsstraf in ieder geval wordt tenuitvoergelegd. De rechter kan de vrijheid van de tenuitvoerleggende instantie (sinds 2020 de Minister) hiermee beperken (maar niet verruimen) door te bepalen vanaf welk (later dan het wettelijke) moment de gedetineerde in aanmerking komt voor een penitentiair programma (pp) of VI.[1]
Naar verwachting bevat deze bepaling slechts symbolische spierballentaal. De bepaling heeft vermoedelijk uitsluitend betekenis in uiterst zeldzame gevallen. In de praktijk zal de rechter doorgaans, zoals onder meer de rechtbank Midden-Nederland in een vonnis van 7 juli 2021[2], uitvoering aan het nieuwe motiveringsvoorschrift geven door te overwegen: “Tenuitvoerlegging van de op te leggen gevangenisstraf zal volledig plaatsvinden binnen de penitentiaire inrichting, tot het moment dat de veroordeelde in aanmerking komt voor deelname aan een penitentiair programma, als bedoeld in artikel 4 Penitentiaire beginselenwet, dan wel de regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling, als bedoeld in artikel 6:2:10 Wetboek van Strafvordering, aan de orde is.” Deze motivering betekent niet meer dan dat de geldende wettelijke termijnen in acht moeten worden genomen en de rechter niet wenst vooruit te lopen op latere ingang van pp of VI. Daarmee is het nieuwe voorschrift niet alleen spierballentaal, maar leidt het tot extra werk en een langer vonnis (nog weer een standaardzin die elke keer ‘ingeplakt’ moet worden). Gelukkig wordt de rechter niet verplicht in het vonnis tevens te bepalen op welk moment de gedetineerde (voor het eerst) met verlof mag.
- VI
Uitgangspunten
Voor de uitvoering van voor 1 juli 2021 opgelegde straffen heeft de nieuwe regeling als regel geen betekenis. De berekening van de VI-datum geschiedt volgens het voor 1 juli 2021 geldende ‘oude’ recht. De nieuwe regels gelden voor de straffen die door de rechtbank of het hof op of na 1 juli 2021 zijn opgelegd.
Een paar kanttekeningen. Netto- methode? De vraag of de rechter die op of na 1 juli 2021 een vrijheidsstraf oplegt rekening houdt met mogelijke strafverzwaring door de wetswijziging kan op dit moment niet met zekerheid worden beantwoord.[3] Het probleem is alleen aan de orde bij strafbare feiten die gepleegd zijn voor 1 juli 2021 en speelt pas bij een op te leggen straf van zes jaar of meer. Pas dan wordt immers het verschil met de oude regeling daadwerkelijk merkbaar voor de gestrafte omdat de periode van VI nooit meer dan twee jaren bedraagt. Aan te nemen valt dat de advocatuur met klem zal pleiten straf toe te meten volgens een netto- methode.[4] Een voorbeeld. Bij een straf van vijftien jaar opgelegd voor 1 juli 2021 volgt invrijheidstelling nadat tien jaar vrijheidsontneming is ondergaan. Als een soortgelijk feit begaan door een vergelijkbare dader op of na 1 juli 2021 wordt berecht zal de verdediging naar verwachting bepleiten dat er een straf van twaalf jaar wordt opgelegd opdat ook onder de nieuwe regels de invrijheidstelling na tien jaar zal plaatsvinden. Uit de parlementaire geschiedenis van de nieuwe wet blijkt op verschillende plaatsen dat de minister van mening is dat deze netto- methode niet op zijn plaats is. In het kader van het overleg over de straftoemeting hebben de gerechten geen gezamenlijk standpunt naar buiten gebracht. Bijzonderheid bij beroep in cassatie. De Hoge Raad heeft beslist dat wanneer in cassatie na 1 juli 2021 de duur van de straf wordt verminderd wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 3 EVRM voor de beantwoording van de vraag of de oude of nieuwe regeling van VI van toepassing is de datum waarop de feitenrechter heeft beslist bepalend is. Als dat voor 1 juli 2021 is, geldt de oude regeling. Reductie van de straf wegens overschrijding van de redelijke termijn van de Hoge Raad na 1 juli 2021 betekent dus niet zonder meer dat de nieuwe regels van toepassing zijn.[5]
Nieuwe wettelijke regels inzake VI
De regels over VI zijn verplaatst van het Wetboek van Strafrecht naar het onlangs herziene boek 6 van het Wetboek van Strafvordering. Dat boek is in zijn geheel gewijd aan regels over de tenuitvoerlegging van sancties. Zie voor VI in het bijzonder de art. 6:2:10 t/m 6:2:14 Sv en art. 6:6:8 Sv. Op de nieuwe regels is zeer fundamentele kritiek uitgeoefend: overbodig (was er wel een probleem dat moest worden opgelost?), onnodig belastend voor de veroordeelde en zonder overtuigende reden sterk afwijkend van vrijwel alle andere Europese landen. Van een fundamentele discussie over deze vragen in het parlement was geen sprake. Volstaan wordt hier met enkele highlights. Als er vragen van gedetineerden over VI zijn, ligt het voor de hand dat de maandcommissaris de gedetineerde erop wijst dat het verstandig is daarover een advocaat te raadplegen.
Dan nu drie highlights: de beslisbevoegdheid, de duur van de periode van de VI en het rechtsmiddel. De bevoegdheid tot de beslissingen inzake het verlenen van VI – anders dan in het verleden een individuele beslissing op basis van onder meer het gedrag van de gedetineerde – , het weigeren van VI, het uitstellen van VI, het herroepen van VI en de (nadere) vaststelling van de voorwaarden is in handen van het openbaar ministerie (art. 6:2:12 Sv). Bij de vestiging van het ressortsparket in Arnhem is de Centrale Voorziening voorwaardelijke invrijheidstelling (CVvi) ondergebracht. De taken van het OM op het gebied van VI zijn daar centraal belegd. De wettelijke regels vormen zo dus het wettelijk kader voor de beslissingen van de CVvi. Cruciaal, zelfs een aardverschuiving, is het voorschrift dat de periode waarover VI wordt verleend niet langer is dan twee jaar (art. 6:2:10 Sv). Het verlenen van VI gaat gepaard met het stellen van in de wet geformuleerde algemene en bijzondere voorwaarden.[6] Tussentijdse wijziging van voorwaarden die een verzwaring oplevert kent grenzen in verband met het in nationale en internationale regelingen vervatte legaliteitsbeginsel.[7] Het in art. 6:6:8 Sv geregelde instellen van een rechtsmiddel tegen het niet verlenen, uitstellen of herroepen van VI is karig voor wat betreft de indringendheid van de toetsing en het ontbreken van een appelmogelijkheid. Er kan bezwaar tegen de drie genoemde beslissingen van het OM worden gemaakt bij de rechtbank. Hoger beroep bij het/een hof staat niet open. De rechtbank moet toetsen of het openbaar ministerie bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen. In de wetsgeschiedenis wordt een afstandelijke toetsing sterk benadrukt. Indien de rechtbank het bezwaarschrift gegrond acht, dan bepaalt zij het tijdstip waarop de veroordeelde voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld. De rechtbank kan daarbij adviseren omtrent de te stellen bijzondere voorwaarden.
Uitvoeringsregels over onder andere voorstellen tot het stellen van voorwaarden, standpunt veroordeelde daarover, toezicht en op de hoogte stellen veroordeelde
De art. 2:1 e.v. van het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen[8] geven nadere regels. Zo beslist het openbaar ministerie niet alleen of aan de voorwaardelijke bijzondere voorwaarden worden verbonden, maar tevens of aan de voorwaarden elektronisch toezicht wordt verbonden. Op de naleving van gestelde bijzondere voorwaarden wordt toegezien door de reclassering. Over het stellen van bijzondere voorwaarden kunnen de directeur van de PI en de reclassering voorstellen doen. Over die voorstellen mag de veroordeelde zijn standpunt geven. Het openbaar ministerie betrekt bij zijn beslissing over de verlening van VI de beschikbaarheid van een aanvaardbaar verblijfadres. Het openbaar ministerie is gehouden de beslissing om bijzondere voorwaarden te stellen te motiveren. De veroordeelde wordt zo spoedig mogelijk schriftelijk door het openbaar ministerie op de hoogte gesteld van de beslissing. Dat geldt ook bij aanvulling, wijziging of opheffing van de bijzondere voorwaarden.
Uitvoeringsregels over onder meer cumulatie van straffen en Adviescollege VI
Voorts is van betekenis de Aanwijzing voorwaardelijke invrijheidstelling (2021A001).[9] Die Aanwijzing richt zich tot het OM en geeft een helder overzicht van de (nadere) regels voor en na 1 juli 2021 alsmede voor geval er sprake is van cumulatie van straffen die zijn opgelegd voor en na de genoemde datum. Over dat laatste is vermeld: “Voor de berekening van de totale v.i.-periode worden op grond van het overgangsrecht een v.i.-waardige straf die in laatste feitelijke instantie is opgelegd vóór 1 juli 2021 en een v.i.-waardige straf die is opgelegd vanaf 1 juli 2021 dus niet gezien als één straf maar als twee straffen. Op de straf uitgesproken vanaf 1 juli 2021 is de huidige v.i.-regeling (in deel I) van toepassing en op de straf van vóór 1 juli 2021 de toenmalige regeling (in deel II). Op die hoofdregel bestaat één uitzondering. Een onvoorwaardelijke straf die vóór 1 juli 2021 is opgelegd in laatste feitelijke instantie en die op zichzelf genomen niet v.i.-waardig is (omdat deze minder dan een jaar bedraagt) en een eveneens op zichzelf niet v.i.-waardige onvoorwaardelijke straf die vanaf 1 juli 2021 is opgelegd worden bij aaneengesloten tenuitvoerlegging voor de toepassing van de v.i.-regeling als één straf aangemerkt als zij tezamen een periode van meer dan een jaar bedragen. Nu de mogelijkheid van v.i. in dit geval pas ontstaat onder de werking van de Wet straffen en beschermen wordt de v.i. volledig overeenkomstig het huidige v.i.-recht toegepast. In die specifieke situatie gelden de regeling en het beleid zoals beschreven in deel I.”
In de Aanwijzing wordt voorts melding gemaakt van de instelling van het Adviescollege Voorwaardelijke Invrijheidstelling om de CVvi te adviseren in zware en complexe zaken. Het adviseert de betrokken advocaten-generaal over zowel de toekenning van VI als de eventueel hieraan te verbinden bijzondere voorwaarden. Het Adviescollege vervult geen rol bij andere beslissingen zoals herroeping. Als regel betreft het advisering in de volgende zaken: naast een gevangenisstraf van meer dan zes jaar is de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel van art. 38z Sr opgelegd; veroordeling voor strafbare feiten, gepleegd met een terroristisch oogmerk; veroordeling voor een zedendelict tot een gevangenisstraf van meer dan twee jaar; weigering mee te werken aan een psychiatrisch onderzoek.
- Verlof
Grondslag
Verlof houdt in dat de gedetineerde de inrichting tijdelijk mag verlaten terwijl de strafuitvoering doorloopt. Art. 26 Pbw bevat de wettelijke grondslag voor verlof aan gedetineerden. De Wet straffen en beschermen wijzigt deze bepaling niet. Art. 26 lid 3 Pbw vormt de grondslag voor nadere regels. Die nadere regels zijn per 1 juli 2021 ingrijpend gewijzigd. De regels zijn dus niet gestoeld op de Wet straffen en beschermen, maar houden daar wel verband mee. Beoogd wordt dat elk verlof evenals pp en VI de resocialisatie dient. Het detentie- en re-integratieplan zet daartoe de lijn uit. Re-integratieverlof wordt alleen verleend ten behoeve van een re-integratiedoel dat is vastgelegd in het detentie- en re-integratieplan.[10] Voor het verlof in het kader van de ISD en voor het verlof aan tot levenslange gevangenisstraf veroordeelden gelden eigen regels die hier niet worden besproken.
De nadere regels over verlof zijn te vinden in de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (Rtvi) die, zoals al opgemerkt, voor wat betreft verlof per 1 juli 2021 ingrijpend is gewijzigd.[11]
Resocialisatieverlof
Het zogenaamde algemeen verlof en regimesgebonden verlof zijn vervallen. De nieuwe regeling spreekt van resocialisatieverlof. Het incidenteel verlof is onder de benaming incidenteel verlof voor humanitaire doeleinden goeddeels gehandhaafd en die vorm van verlof wordt daarom hier evenmin besproken. Wel moet nog worden opgemerkt dat het incidenteel verlof ten behoeve van studie, opleiding en examens en ter voorbereiding op de invrijheidstelling als vormen van incidenteel verlof (art. 30 en 31 oud Rtvi) zijn vervallen, kennelijk omdat ze naast het resocialisatieverlof geen zelfstandige betekenis hebben.
Er zijn drie vormen van resocialisatieverlof: kortdurend, langdurend en ten behoeve van extramurale arbeid. De aspecten die bij het verlenen van re-integratieverlof worden betrokken, waaronder prominent de slachtofferbelangen, zijn vermeld in art. 15 lid 2 Rtvi. Imperatieve en vergaande weigeringsgronden zijn opgenomen in art. 16 Rtvi. Daartoe behoren namelijk plaatsing in het basisprogramma, degradatie en niet meewerken aan bepaalde betalingsregelingen. De beslissing tot het verlenen van kort- en langdurig resocialisatieverlof is voorbehouden aan de selectiefunctionaris namens de minister of aan de directeur, afhankelijk van de duur van de straf (twee jaar) en incidenten (art. 18 Rtvi).
Kortdurend re-integratieverlof (art. 19 Rtvi)
Kortdurend re-integratieverlof beslaat nooit meer dan één dag en duurt slechts zolang dat noodzakelijk is voor het realiseren van het doel waarvoor dit verlof wordt verleend. Deze vorm van verlof kan bij een straf tot en met zes jaar op zijn vroegst worden verleend indien: “1° een periode van minimaal zes weken van de gevangenisstraf is ondergaan dan wel, ingeval de veroordeling nog niet onherroepelijk is, de duur van de in voorlopige hechtenis doorgebrachte tijd ten minste gelijk is aan zes weken, en 2° er sprake is van een periode van maximaal achttien maanden voorafgaande aan het moment waarop de voorwaardelijke invrijheidstelling of de invrijheidstelling aanvangt.”
Bij een straf van langer dan zes jaar kan kortdurend re-integratieverlof op zijn vroegst worden verleend gedurende een periode van maximaal zes maanden voorafgaande aan het moment waarop een gedetineerde in aanmerking komt voor langdurend re-integratieverlof. De regeling bevat een hardheidsclausule: afwijking van de termijnen is mogelijk als er een zwaarwegende reden is die ziet op de re-integratie van de veroordeelde.
Langdurend re-integratieverlof (art. 20 Rtvi)
Langdurend re-integratieverlof duurt maximaal een aaneengesloten periode van 204 uur met minimaal een overnachting en ten hoogste acht overnachtingen per maand. Zo blijft wekelijks (weekend)verlof realiseerbaar. Het maximaal aantal verlofuren per kalenderjaar wordt vastgelegd in het detentie- en re-integratieplan.
In geval van een gevangenisstraf tot en met zes jaar komt een gedetineerde op zijn vroegst in aanmerking voor langdurend re-integratieverlof indien: “1°. ten minste vier maanden van de onvoorwaardelijk opgelegde straf is ondergaan dan wel, ingeval de veroordeling nog niet onherroepelijk is, de duur van de in voorlopige hechtenis doorgebrachte tijd ten minste gelijk is aan vier maanden; 2°. ten minste de helft van de gevangenisstraf is ondergaan, en 3°. er sprake is van een periode van maximaal twaalf maanden voorafgaand aan het moment waarop de voorwaardelijke invrijheidstelling of de invrijheidstelling kan aanvangen.”
Bij een gevangenisstraf langer dan zes jaar wordt het aantal maanden dat een gedetineerde op zijn vroegst in aanmerking komt voor langdurend re-integratieverlof voorafgaand aan het moment waarop de voorwaardelijke invrijheidstelling of de definitieve invrijheidstelling kan aanvangen, berekend volgens de volgende formule: “twaalf maanden + (anderhalve maand x het aantal volle jaren boven 6 jaar gevangenisstraf).”
De Rtvi regelt ook het totaal aantal verlofuren aan langdurend re-integratieverlof waarop een gedetineerde in een kalenderjaar aanspraak heeft. Dat is “gelijk aan het aantal volle maanden waarvoor hij in aanmerking komt voor langdurend re-integratieverlof berekend op basis van het derde en vierde lid, vermenigvuldigd met de factor 72. In geval van een gebroken getal wordt naar boven afgerond.” Ook in de leden 6 en 7 van art. 20 Rtvi zijn nadere gedetailleerde voorschriften over de berekening van het verlof opgenomen.
Re-integratieverlof voor extramurale arbeid (art. 20a en 20ab Rtvi)
Op een verzoek van een gedetineerde om re-integratieverlof voor extramurale arbeid beslist de selectiefunctionaris namens de minister, aldus art. 20a Rtvi. Aan te nemen valt dat het voorschrift niet betekent dat deze vorm van verlof afhankelijk is van een verzoek.
Deze vorm van verlof is een voorwaarde voor opname in een Beperkt beveiligde afdeling (BBA). Het verlof kan worden verleend voor de duur van minimaal vier weken en van maximaal twaalf maanden. In het detentie- en re-integratieplan wordt de duur van het re-integratieverlof voor extramurale arbeid vastgelegd. De regeling sluit een combinatie van langdurig re-integratieverlof en re-integratieverlof voor extramurale arbeid niet uit. Dat biedt een mogelijkheid om het regime zoals dat gebruikelijk was in de (afgeschafte) ZBBI dicht te naderen.[12]
Ook hier gedetailleerde voorschriften voor de verlening van het verlof. Dat kan op zijn vroegst: “a. bij een gevangenisstraf langer dan zes maanden, en b. gedurende ten hoogste een zesde deel van de opgelegde straf voorafgaand aan het moment waarop de gedetineerde in aanmerking kan komen voor de voorwaardelijke invrijheidstelling dan wel de invrijheidstelling.” Het verlof voor extramurale arbeid kan doorlopen als geen VI wordt verleend. Indien deze vorm van verlof door eigen toedoen van de gedetineerde wordt beëindigd, komt hij hiervoor gedurende drie maanden niet meer in aanmerking.
-------------------------------------------------------------------------
[1] De nieuwe bepaling lijkt zich niet goed te verhouden met art. 2 lid 1 Pbw nu daar staat dat de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf ook kan plaatsvinden door het ondergaan van een penitentiair programma.
[2] ECLI:NL:RBMNE:2021:2909. De standaardzin staat bijvoorbeeld ook in twee vonnissen van de rechtbank Den Haag van 2 juli 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:7073 en 7093 [niet gepubliceerd].
[3] Zie hierover ECLI:NL:PHR:2021:194 in het bijzonder punt 49.
[4] Vgl. bijvoorbeeld rechtbank Noord-Nederland 6 juli 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:2757. De rechtbank kwam aan de vraag overigens niet toe omdat de verdachte een ongewenst vreemdeling was die in het geheel niet in aanmerking komt voor VI.
[5] Zie nader HR 6 juli 2021, ECLI:NL:HR:2021:984. Ook als de HR vervangende hechtenis wijzigt in gijzeling is datum van de uitspraak van de feitenrechter bepalend.
[6] De zogenaamde gedragsvoorwaarde (art. 6:2:11 lid 3 onder n Sv) biedt het CVvi veel ruimte, maar die ruimte wordt wel begrensd door rechtspraak van Hoge Raad over die voorwaarde in het kader van de voorwaardelijke veroordeling.
[7] Naar analogie van HR 15 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:850.
[8] Besluit van 1 januari 2020, Stb. 2019, 505, gewijzigd bij Besluit van 31 mei 2021, Stb. 2021, 251 (in werking getreden op 1 juli 2021). Het Uitvoeringsbesluit voorwaardelijke invrijheidstelling is ingetrokken.
[12] In de praktijk wordt onzekerheid ervaren in verband met aanvragen tot detentiefasering van voor 1 juli 2021. Zie RSJ 28 juni 2021, nr. 21661/GB.
