Sla inhoud over

Cameratoezicht gevangeniswezen

Het plaatsen van een gedetineerde onder cameraobservatie vormt een zware inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de gedetineerde. Zo’n inbreuk is alleen toegestaan op grond van een wettelijke regeling, zoals beschreven in artikel 10 Grondwet (hierna: Gw) en artikel 8 lid 2 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Deze wettelijke regelingen omtrent het cameratoezicht zijn opgenomen in de Penitentiaire beginselenwet (hierna: Pbw), de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen.

EVRM
In artikel 8 EVRM is het recht op respect voor familie- en privéleven neergelegd. Dit is geen absoluut recht. Voor een gerechtvaardigde inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van een gedetineerde moet de inbreuk een wettelijke grondslag hebben. Ook moet de inbreuk noodzakelijk zijn in een democratische samenleving.[1] Om aan dit vereiste te voldoen, moet er sprake zijn van een belang zoals genoemd in artikel 8 lid 2 EVRM. De belangen die daar genoemd worden, vormen de gronden voor het toepassen van het cameratoezicht. Het gaat daarbij met name om het belang van de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Ondanks het feit dat cameratoezicht een ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van een gedetineerde vormt, resulteert dit niet snel in een onmenselijke of vernederende behandeling, hetgeen verboden is volgens artikel 3 EVRM. In de jurisprudentie wordt daarvoor als uitgangspunt gehanteerd dat de manier waarop iemand wordt behandeld een ‘minimum level of severity’ moet bereiken, om in strijd te zijn met artikel 3 EVRM. Alleen wanneer de cameraobservatie aantoonbaar ernstige schade aanricht voor de lichamelijke of geestelijke gezondheid van de gedetineerde, kan van onmenselijke en/of vernederende behandeling gesproken worden.[2]

Wettelijke grondslag voor permanent cameratoezicht

De mogelijkheid van permanent cameratoezicht is wettelijk verankerd in de artikelen:

24a Pbw voor de afzonderingscel;
51a Pbw voor de strafcel en;
34a Pbw voor het individuele regime en de EBI.

Het uitgangspunt is dat permanent cameratoezicht in de dagelijkse verblijfruimte van gedetineerden slechts in uitzonderingsgevallen wordt toegepast.

Cameratoezicht tijdens afzondering of verblijf in een strafcel
Artikel 24a en 51a Pbw bepalen dat de directeur bevoegd is een gedetineerde die in afzondering of een strafcel verblijft, dag en nacht door middel van een camera te laten observeren.

Wanneer een ordemaatregel wordt opgelegd, is cameratoezicht mogelijk op grond van artikel 24a Pbw. Wanneer een gedetineerde een disciplinaire straf is opgelegd, wordt cameratoezicht gebaseerd op artikel 51a Pbw. Een disciplinaire straf heeft als doel om verwijtbaar gedrag van de justitiabele te bestraffen, terwijl een ordemaatregel wordt opgelegd voor de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting, zonder dat sprake hoeft te zijn van verwijtbaar gedrag van de justitiabele. Regelmatig wordt een ordemaatregel opgelegd ter bescherming van de justitiabele zelf.

In de praktijk wordt met enige regelmaat de verkeerde wettelijke grondslag gebruikt op basis waarvan het cameratoezicht wordt opgelegd.[3] In een tweetal zaken oordeelde de Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (hierna: RSJ) dat het cameratoezicht zijn grondslag had moeten vinden in artikel 51a Pbw, nu aan klager een disciplinaire straf had moeten worden opgelegd in plaats van een ordemaatregel.[4] In beide zaken oordeelde de RSJ dat het cameratoezicht niet gebaseerd had moeten worden op artikel 24a Pbw. Ook heeft de RSJ zich uitgesproken over een zaak waarbij het cameratoezicht was opgelegd in het kader van een ordemaatregel op basis van artikel 24a Pbw maar zijn grondslag had moeten vinden in artikel 34a Pbw, omdat klager niet in afzondering verbleef maar in een individueel regime. Het beroep werd hierop gegrond verklaard.[5]

Voorwaarden voor de toepassing van cameratoezicht op basis van artikel 24a en 51a Pbw

Noodzakelijk ter bescherming van de geestelijke of lichamelijke toestand van de gedetineerde
De eerste voorwaarde voor het cameratoezicht van zowel artikel 24a Pbw als artikel 51a Pbw is dat dit ‘ter bescherming van de geestelijke of lichamelijke toestand van de gedetineerde noodzakelijk is.[6] Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan situaties waarin een gedetineerde suïcidaal is, zichzelf probeert te verwonden of als er (mogelijk) sprake is van het slikken van contrabande.[7] Dit dient voldoende aannemelijk te worden gemaakt door de directeur. Wanneer dit niet voldoende aannemelijk wordt gemaakt, kan dit een schorsing van de tenuitvoerlegging van de beslissing ten aanzien van het cameratoezicht tot gevolg hebben.[8]
Advies van een gedragsdeskundige dan wel een inrichtingsarts
De tweede voorwaarde voor het cameratoezicht is verankerd in lid 2 van artikel 24a en 51a Pbw. Hierin staat dat als de directeur beslist tot cameratoezicht, hij alvorens hij hiertoe beslist eerst advies inwint van een gedragskundige onderscheidenlijk de inrichtingsarts, tenzij dit advies niet kan worden afgewacht. Wanneer het advies niet kan worden afgewacht, zal de directeur zo snel mogelijk advies inwinnen na zijn beslissing.[9] Schending van dit voorschrift leidt tot gegrondverklaring van een beklag daartegen.[10]

In een specifiek geval oordeelde de RSJ dat op basis van voorinformatie, besloten kon worden tot cameratoezicht, ondanks de afwezigheid van een gedragsdeskundige.[11] Wanneer de uitzondering om in spoedgevallen geen advies van een gedragsdeskundige dan wel een inrichtingsarts in te winnen tot regel is verheven, dan is dat strijdig met de wet.[12] Er geldt geen schriftelijkheidsvereiste voor het advies.[13]

Hoorplicht
De directeur moet de gedetineerde op grond van artikel 57 lid 1 sub j Pbw in de gelegenheid stellen om over het cameratoezicht te worden gehoord. Doet hij dat niet dan is dat beklagwaardig.[14]
Voorwaarden voor plaatsing in een afzonderings-of strafcel
Naast de voorwaarden voor de toepassing van cameratoezicht, dient ook aan de eisen gesteld aan de oplegging van een ordemaatregel of een disciplinaire straf te worden voldaan. Zo oordeelde de RSJ op een schorsingsverzoek dat er geen sprake kon zijn van cameraobservatie op grond van 24a Pbw, omdat er geen ordemaatregel van afzondering was opgelegd.[15]

Cameraobservatie tijdens plaatsing in een individueel regime of verblijf in een EBI
Op grond van artikel 34a Pbw kan de directeur bepalen dat gedetineerden die aan een individueel programma zijn onderworpen of die in een extra beveiligde inrichting (hierna: EBI) zijn geplaatst, dag en nacht door middel van een camera worden geobserveerd.

Deze bepaling is in 2005 opgenomen in de Pbw naar aanleiding van de permanente cameraobservatie van de verdachte van de moord op politicus Pim Fortuyn.[16] De reden voor de permanente cameraobservatie was het voorkomen dat de verdachte zich door zelfmoord zou onttrekken aan zijn berechting.[17] De toenmalige regeling werd daarom uitgebreid met de mogelijkheid om cameraobservatie toe te passen in de gevallen dat ontvluchting of schade aan de gezondheid van de gedetineerde grote maatschappelijke onrust zou veroorzaken.

Tegen het cameratoezicht dat op deze grond is opgelegd is een beroep op grond van een vermeende schending van artikel 3 en 8 EVRM ingesteld bij het Europese Hof voor de rechten van de Mens (hierna: EHRM). Het EHRM oordeelde in deze zaak dat de maatschappelijke onrust zwaarder diende te wegen dan het persoonlijke belang van verdachte Volkert van der G.[18] Deze uitspaak heeft uiteindelijk geleid tot de bovengenoemde wijziging van de Pbw in 2005.

Op grond van artikel 34a Pbw kan dus ook cameraobservatie worden opgelegd aan gedetineerden die niet zijn afgezonderd of in een strafcel verblijven.[19] Als een gedetineerde in een individueel regime verblijft, moet een beslissing tot cameratoezicht worden gegrond op artikel 34a Pbw.[20]

Artikel 34a Pbw kent andere voorwaarden voor het opleggen van permanent cameratoezicht dan het geval is bij de hiervoor besproken artikelen 24a en 51a Pbw, namelijk:

Indien dit noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting.
Indien dit noodzakelijk is voor een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming.
Indien dit ter bescherming van de geestelijke of lichamelijke toestand van de gedetineerde noodzakelijk is.
Deze toestand moet dan wel duidelijk omschreven zijn. In een zaak van 23 januari 2017 kende de RSJ aan klaagster een tegemoetkoming van €25 toe, onder meer omdat de lichamelijke toestand van de gedetineerde onvoldoende onderbouwd was. Deze toestand kon geen rechtvaardiging vormen voor cameratoezicht.[21]
Indien bij ontvluchting of schade aan de gezondheid van de gedetineerde grote maatschappelijke onrust zou kunnen ontstaan of ernstige schade zou kunnen worden toegebracht aan de betrekkingen van Nederland met andere staten of internationale organisaties.
Hierbij kan worden gedacht aan een gedetineerde die veroordeeld is voor ernstige gewelds- of zedenmisdrijven, een misdrijf tegen de veiligheid van de staat, de Koninklijke waardigheid of hoofden van bevriende staten, een misdrijf betreffende de uitoefening van staatsplichten en staatsrechten, of terroristische misdrijven. Doorslaggevend is dat de ontstane maatschappelijke onrust of de beroering in de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting en de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming in een bijzonder licht plaatst.[22)
Advies van een gedragsdeskundige dan wel inrichtingsarts.
Bij de oplegging van permanent cameratoezicht moet een belangenafweging gemaakt worden met het oog op de rechtspositie van de gedetineerde. In het bijzonder moet de belangenafweging zich richten op het recht op privacy van de gedetineerde, welk recht door de detentie toch al aan beperkingen onderhevig is.

Wanneer permanente cameraobservatie wordt bevolen ter bescherming van de geestelijke of lichamelijke gezondheid van de gedetineerde geldt daarom de aanvullende voorwaarde dat dit eerst moet worden voorgelegd aan een gedragsdeskundige of aan de inrichtingsarts. Dit is anders wanneer er sprake is van een spoedgeval. Artikel 10c van de Regeling eisen verblijfsruimte penitentiaire inrichtingen bepaalt dat de inrichtingsarts of een aan de inrichting verbonden gedragsdeskundige zich ten minste eenmaal per week op de hoogte stelt van de toestand van de gedetineerde die door middel van een camera dag en nacht wordt geobserveerd.
Hoorplicht.
De directeur moet de gedetineerde op grond van artikel 57 lid 1 sub i in de gelegenheid stellen om over het cameratoezicht te worden gehoord.[23] Wanneer niet aan dit vormvoorschrift wordt voldaan kan aan een klager een tegemoetkoming worden toegekend.

Maximale duur van cameraobservatie
Waar de cameraobservatie in het geval van verblijf in afzondering of een strafcel verband houdt met de duur van het verblijf in afzondering of strafcel, is ten aanzien van cameraobservatie op grond van artikel 34a Pbw bepaald dat het cameratoezicht maximaal twee weken mag duren. Na overleg kan de duur van het cameratoezicht telkens voor maximaal twee weken worden verlengd.[24] Het is goed voor te stellen dat de cameraobservatie een grote psychische druk op de gedetineerde legt. Op grond daarvan moet de inrichtingsarts of de gedragsdeskundige betrokken zijn bij de beslissing over verlenging, zodat de directeur zich van de geestelijke of lichamelijke toestand van de gedetineerde op de hoogte laat stellen. Deze informatie dient hij bij zijn besluitvorming over verlenging te betrekken, maar deze informatie hoeft niet in alle gevallen doorslaggevend te zijn.[25]

Verlenging cameraobservatie

Door de RSJ is bepaald dat een verlenging van de cameraobservatie met argumenten en relevante feiten en omstandigheden moet worden onderbouwd en aannemelijk worden gemaakt.[26]

Zoals genoemd mag cameraobservatie telkens voor maximaal twee weken worden verlengd. In een uitspraak van 7 maart 2017 oordeelde de RSJ dat iedere twee weken een zorgvuldig afgewogen beslissing diende te worden genomen over de voortzetting van klagers cameratoezicht. Er kan niet worden volstaan met het telkens herhalen van ongeveer dezelfde (standaard)motivering. Specifiek moet worden ingegaan op actuele feiten en gebeurtenissen in de voorgaande twee weken, die tot verlenging van het cameratoezicht nopen. Naarmate het cameratoezicht langer voortduurt, moet tot een zorgvuldiger belangenafweging worden gekomen.[27]

Individuele belangenafweging
Cameraobservatie resulteert in een zware inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de gedetineerde en vraagt om een zorgvuldige belangenafweging. Zo oordeelde de RSJ dat het standaard toepassen van cameraobservatie wanneer het personeel zich niet op de afdeling bevindt, niet in overeenstemming is met de wettelijke vereisten die aan het cameratoezicht worden gesteld. Soms kan gedacht worden aan minder ingrijpende middelen. In bepaalde gevallen kan bijvoorbeeld worden volstaan met het toepassen van een zogeheten nachtstaatprocedure.[28] Dit houdt in dat er regelmatig visuele controle plaatsvindt door het luikje van de cel tijdens de nacht waarbij kort het licht wordt ingeschakeld. Dit resulteert net als cameraobservatie in een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de gedetineerde, maar deze inbreuk is relatief gering ten opzichte van dag en nacht cameraobservatie.[29]

(Buiten)cameraobservatie en artikel 8 EVRM
Een voorbeeld waarbij de directeur had nagelaten om een zorgvuldige belangenafweging te maken tussen de cameraobservatie en de zware inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de gedetineerde is in een uitspraak van augustus 2017. Het ging in deze zaak over het gebruik van een camera, die bestemd is voor omtrekbeveiliging, die was gebruikt om gericht en gedurende geruime tijd klagers cel te observeren om een mobiele telefoon op te sporen.[30] De RSJ benadrukte in deze uitspraak dat aan bovengenoemde voorwaarden moet zijn voldaan en zij herhaalde de vereisten waaraan een gerechtvaardigde inbreuk op artikel 8 EVRM moet voldoen.

De RSJ stelt dat het gebruiken van een camera die bestemd is voor omtrekbeveiliging – anders dan in het kader van die beveiliging – om gericht en gedurende geruime tijd klagers cel te observeren, inbreuk heeft gemaakt op klagers recht op privacy als hierboven bedoeld. De vraag is of deze inbreuk gerechtvaardigd is op grond van artikel 8, tweede lid, van het EVRM.

De beroepscommissie kijkt eerst of nationale wetgeving een grondslag biedt voor de gemaakte inbreuk. In de Pbw is observatie door middel van een camera in bepaalde situaties toegestaan als dit ter bescherming van de geestelijke of lichamelijke toestand van de gedetineerde noodzakelijk is, volgens artikelen 24a en 51a van de Pbw. Er is geen wettelijke regeling die een grondslag biedt voor de mogelijkheid om met gebruik van de buitencamera de binnenzijde van een cel te observeren.

De RSJ is van oordeel dat de inbreuk op de privacy van klager door de onderhavige inzet van de buitencamera niet noodzakelijk was, nu met behulp van een minder ingrijpend middel, de Mobifinder, eveneens kon worden geprobeerd uit te vinden of klager een telefoon op zijn cel had. Ook een cel-inspectie zoals bedoeld in artikel 34 van de Pbw had daartoe kunnen worden ingezet.

De RSJ komt tot de conclusie dat door de onderhavige cameraobservatie een inbreuk is gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van klager en dat deze inbreuk niet is toegestaan omdat deze niet is voorzien bij wet en niet noodzakelijk is. Klagers persoonlijke levenssfeer, als beschermd door artikel 8 van het EVRM, is dus geschonden. Het beroep van de directeur is daarom ongegrond verklaard.

Commissie van Toezicht
Op grond van artikel 24 lid 6 en 55 lid 2 Pbw moet een verblijf in een afzonderingscel of strafcel aan de Commissie van Toezicht worden gemeld als dit verblijf langer dan 24 uren duurt. Op grond van artikel 34a lid 4 Pbw moet hetzelfde gebeuren in geval van observatie op grond van een individueel regime.[31] In de praktijk wordt een dergelijke melding door het secretariaat vaak doorgespeeld aan de maandcommissaris. De maandcommissaris kan dan tijdens zijn bezoek aan de inrichting aandacht besteden aan deze ingeslotene.[32] Bij aanvang van een bezoek kan de maandcommissaris ook uit zichzelf informeren naar ingeslotenen die al dan niet worden geobserveerd door een camera.

Beklag en schorsing
Op grond van artikel 60 Pbw kan een gedetineerde bij de beklagcommissie een klacht indienen over het opgelegde cameratoezicht. Artikel 66 Pbw schept de mogelijkheid voor een klager om, hangende de uitspraak van de beklagcommissie, de RSJ om schorsing te verzoeken van het cameratoezicht. Het gaat dan om een voorlopige beoordeling.[33]

In een uitspraak van 22 maart 2022 heeft de RSJ een schorsingsverzoek van het cameratoezicht toegewezen. De directeur had zijn beslissing tot cameratoezicht ten onrechte gebaseerd op artikel 34a lid 1 Pbw, terwijl deze beslissing gegrond had moeten zijn op grond van artikel 24a lid 1 Pbw.

De verzoeker was niet in een individueel regime of EBI geplaatst terwijl dit wel een vereiste is dat voortvloeit uit artikel 34a lid 1 Pbw. De beslissing van de directeur was hierdoor in strijd met de wet, waardoor de beslissing tot cameratoezicht werd geschorst.[34]

Een ander voorbeeld is de uitspraak van 23 december 2016. De RSJ oordeelde in deze uitspraak dat de beslissing van de directeur niet voldeed aan de wettelijke vormvoorschriften als bepaald in artikel 24a Pbw. Er was niet gebleken dat de directeur voorafgaand aan de oplegging van het cameratoezicht dan wel zo spoedig mogelijk daarna advies had gevraagd aan de gedragsdeskundige. De oplegging van het cameratoezicht werd daarom geschorst tot het moment dat de beklagcommissie op de klacht zou beslissen.[35]

_________________________________________________________________________________________

[1] Zie EHRM 26 april 1997, NJ 1980/146 (Sunday Times).

[2] Zie EHRM 18 januari 1978, ECHR 5310/71 paragraaf 162.

[3] RSJ 22 maart 2022, 22/26512/SGA.

[4] RSJ 14 maart 2012, 11/4462/GA en 11/4461/GA.

[5] RSJ 10 september 2020, 19/4345/GA.

[6] 21 februari 2023, 22/30131/GA.

[7] RSJ 10 april 2012, 11/2866/GA. Zie ook RSJ 27 september 2021, R-19/5540/GA.

[8] RSJ 25 november 2021, 21/24299/SGA.

[9] RSJ 13 maart 2023, 21/21416/GA.

[10] RSJ 4 januari 2016, 15/2911,GA. Zie ook RSJ 24 januari 2022, R-20/8147/GA en RSJ 4 september 2023, 23/35779/SGA.

[11] RSJ 28 maart 2013, 13/0229/GA. Zie ook RSJ 13 maart 2023, 21/21416/GA.

[12] RSJ 20 september 2016, 16/0656/GA.