Sla inhoud over

Verlof

Grondslag
Verlof houdt in dat de gedetineerde de inrichting tijdelijk mag verlaten terwijl de strafuitvoering doorloopt. Art. 26 Pbw bevat de wettelijke grondslag voor verlof aan gedetineerden (Wet SenB laat deze bepaling ongewijzigd).

Uit art. 26 lid 3 Pbw volgt dat ‘Onze Minister’ nadere regels stelt aangaande het verlaten van de inrichting bij wijze van verlof. Dit betreft in ieder geval:

de criteria waaraan een gedetineerde moet voldoen om voor het verlof in aanmerking te komen;
de bevoegdheid tot en de wijze van verlening;
weigering, beperking en intrekking alsmede de duur en frequentie van het verlof;
de voorwaarden die aan het verlof kunnen worden verbonden.

Deze nadere voorwaarden en regels zijn met de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen (hierna: Wet SenB) op 1 juli 2021 ingrijpend gewijzigd. De regels/voorwaarden zijn dus niet gebaseerd op de Wet SenB, maar houden daar wel verband mee.
Beoogd wordt in ieder geval dat elk verlof evenals het penitentiair programma (hierna: PP) en voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.) de resocialisatie dient. Het detentie- en re-integratieplan zet daartoe de lijn uit. Re-integratieverlof wordt alleen verleend ten behoeve van een re-integratiedoel dat is vastgelegd in het detentie- en re-integratieplan (artikel 15 Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting, hierna: Rtvi).
Voor het verlof in het kader van de stelselmatige daders en voor het verlof van levenslange gevangenisstraf veroordeelden gelden eigen regels. Deze onderwerpen worden niet besproken in dit dossier. Voor meer informatie hierover kunt u het volgende subdossier 'Verlof stelselmatige daders' en het dossier 'Levenslang' raadplegen.

Op 1 juli 2021 is dus de Wet SenB in werking getreden. Deze wet gaat uit van een systeem waarbij een gedetineerde in aanmerking komt voor verlof op het moment dat dit bijdraagt aan een veilige terugkeer in de samenleving.

Met de inwerkingtreding van de Wet SenB is verlof dan ook minder vrijblijvend en vanzelfsprekend geworden. Bij de totstandkoming van de Wet SenB is de wetgever ervan uitgegaan dat gedetineerden verlof te veel als vrijblijvend en vanzelfsprekend zien en dat er bij het toekennen van verlof weinig rekening wordt gehouden met de belangen van slachtoffers en nabestaanden. Daarnaast wordt in de memorie van toelichting gesteld dat het verlof nog te weinig in het teken van concrete re-integratiedoeleinden staat.[1]

Belangrijkste wijzigingen

De inwerkingtreding van de Wet SenB heeft de manier waarop gevangenisstraffen worden uitgevoerd veranderd. Belangrijke wijzigingen volgens de DJI zijn:

De voorwaardelijke invrijheidstelling (hierna: v.i.) is verkort naar maximaal twee jaar. Dit kon voorheen oplopen tot tien jaar;
de v.i. gaan niet langer van rechtswege in, maar het Openbaar Ministerie (hierna: OM) neemt voor iedere gedetineerde een individuele beslissing of v.i. al aan de orde is;
de (Zeer) Beperkt Beveiligde Inrichtingen (hierna: BBI en ZBBI) zijn verdwenen. In plaats daarvan kunnen gedetineerden in de laatste fase van hun detentie zodra zij op een Beperkt Beveiligde Afdeling (BBA) verblijven buiten de muren aan het werk;
het arbeidsrecht en de arbeidsplicht zijn beide komen te vervallen voor gedetineerden.[2]

Resocialisatieverlof
Het zogenaamde algemeen verlof en regimesgebonden verlof zijn vervallen. Nadere regels over verlof zijn te vinden in de Rtvi.[3] De nieuwe regeling spreekt van resocialisatieverlof.

De RVTI kent vier soorten resocialisatieverlof:

kortdurend verlof: begint en eindigt op dezelfde dag;
langdurend verlof: maximaal 73 uur per maand (drie nachten);
extramurale arbeid bij een verblijf op de BBA: een zesde deel van de straf, minimaal vier weken en maximaal twaalf maanden;
incidenteel verlof (zie hiervoor het subdossier incidenteel verlof).

De aspecten die bij het verlenen van re-integratieverlof worden betrokken, zijn vermeld in art. 15 lid 2 Rtvi namelijk:

De mate waarin en de wijze waarop de gedetineerde door zijn gedrag gedurende de gehele detentie heeft doen blijken van een bijzondere geschiktheid tot terugkeer in de samenleving;
de mogelijkheid om aan het verlof verbonden risico’s te beperken en te beheersen;
de belangen van de slachtoffers, nabestaanden en andere relevante personen (weegt het zwaarst);
de door de gedetineerde geleverde inspanningen om door het strafbare feit veroorzaakte schade te vergoeden.

Samengevat wordt er bij het verlenen van re-integratieverlof gekeken naar drie criteria namelijk, het gedrag tijdens de gehele detentieperiode, risico’s en slachtofferbelangen, aldus de DJI.[4]
De algemene weigeringsgronden zijn opgenomen in art. 4 Rvti en de speciale weigeringsgronden zijn opgenomen in art. 16 Rtvi. Daartoe behoren namelijk plaatsing in het basisprogramma, degradatie en niet meewerken aan bepaalde betalingsregelingen.
De beslissing tot het verlenen van kort- en langdurig resocialisatieverlof is voorbehouden aan de selectiefunctionaris namens de minister of aan de directeur, afhankelijk van de duur van de straf (twee jaar) en incidenten (art. 18 Rtvi).

Zie voor de voorwaarden het artikel:

Op een eerste verzoek van een gedetineerde om kortdurend of langdurend re-integratieverlof beslist de selectiefunctionaris namens de minister indien het een gedetineerde betreft die, al dan niet onherroepelijk, is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf langer dan twee jaar tenzij de selectiefunctionaris wil afwijken van het advies van de directeur bedoeld in artikel 3, zesde lid. In dat geval beslissen de directeur van de divisie Individuele Zaken en de directeur van de divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring van de Dienst Justitiële Inrichtingen van het Ministerie van Justitie en Veiligheid tezamen namens de minister.
De directeur is bevoegd om te besluiten op verzoeken om kortdurend en langdurend re-integratieverlof van gedetineerden met:
een gevangenisstraf tot maximaal twee jaar, en
b. een gevangenisstraf langer dan twee jaar indien het eerste re-integratieverlof zonder incidenten is verlopen.
Indien de directeur wil afwijken van het advies van de selectiefunctionaris bedoeld in artikel 3, vijfde lid, dan beslissen de directeur van de divisie Individuele Zaken en de directeur van de divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring van de Dienst Justitiële Inrichtingen van het Ministerie van Justitie en Veiligheid tezamen namens de minister.
Een volgend verzoek van een gedetineerde om kortdurend of langdurend re-integratieverlof wordt pas in behandeling genomen indien het vorige re-integratieverlof is geëvalueerd.

Kortdurend re-integratieverlof (art. 19 Rtvi)
Het kortdurend re-integratieverlof is bestemd voor in het D&R-plan vastgelegde re-integratieactiviteiten die niet binnen de muren van de inrichting kunnen worden verricht en begint en eindigt op dezelfde dag. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan het regelen van een identiteitsbewijs als daarvoor een bezoek aan een gemeente noodzakelijk is, het voeren van een sollicitatiegesprek bij een werkgever, het tekenen van een huurcontract voor een woning, het afleggen van een examen of het volgen van een gedragsinterventie.

Re-integratieverlof wordt slechts verleend wanneer het een bijdrage levert aan het re-integratietraject van de gedetineerde. Indien dit niet het geval is, wijst de Beroepscommissie het verzoek af. Een voorbeeld hiervan is een kortdurend re-integratieverlof-verzoek door de gedetineerde met betrekking tot een sollicitatie voor een baan, uit te voeren tijdens deelname aan een PP, terwijl de PP niet meer van toepassing is.[5]
Het is niet uitgesloten dat een met het verlof te bereiken doel ook kan worden gerealiseerd door een videoverbinding. Dat betekent nog niet dat gevergd moet worden dat bij elk sollicitatiegesprek eerst moet worden nagegaan of het niet langs elektronische weg kan worden gevoerd, aldus de RSJ. Er mag verder wél verwacht worden van de verzoeker dat hij toelicht waarom zijn persoonlijke aanwezigheid buiten de inrichting noodzakelijk is om zijn re-integratiedoel te bereiken.[6]
De duur van het re-integratieverlof is afgestemd op de duur van de te verrichten activiteiten vermeerderd met de duur van de benodigde reistijd en begint en eindigt op dezelfde dag.[7] Het kortdurend re-integratieverlof beslaat dus nooit meer dan één dag en duurt slechts zolang dat noodzakelijk is voor het realiseren van het doel waarvoor dit verlof wordt verleend.
Niet onbelangrijk om te vermelden is het feit dat re-integratieverlof zowel onbegeleid als begeleid kan plaatsvinden. Dit is onder andere afhankelijk van het recidiverisico.[8]

Artikel 19 Rtvi bepaalt in lid 2 het volgende ten aanzien van het verlenen van verlof bij een straf tot en met zes jaar op zijn vroegst worden verleend indien:

Een periode van minimaal zes weken van de gevangenisstraf is ondergaan dan wel, ingeval de veroordeling nog niet onherroepelijk is, de duur van de in voorlopige hechtenis doorgebrachte tijd ten minste gelijk is aan zes weken, en;
er sprake is van een periode van maximaal achttien maanden voorafgaande aan het moment waarop de voorwaardelijke invrijheidstelling of de invrijheidstelling aanvangt.

Bij een straf van langer dan zes jaar kan kortdurend re-integratieverlof op zijn vroegst worden verleend gedurende een periode van maximaal zes maanden voorafgaande aan het moment waarop een gedetineerde in aanmerking komt voor langdurend re-integratieverlof. De regeling bevat een hardheidsclausule: afwijking van de termijnen is mogelijk als er een zwaarwegende reden is die ziet op de re-integratie van de veroordeelde.[9]

Langdurend re-integratieverlof (art. 20 Rtvi)
In bepaalde gevallen kan aan de gedetineerde langdurend re-integratieverlof worden verleend. Voorbeelden hiervan zijn deelname aan de erkende gedragsinterventies of deelname aan een traject van meerdere dagen per week dat door (hulp)organisaties, zoals de reclassering, wordt aangeboden. Ook voor bezoek aan het gezin kan re-integratieverlof worden toegekend. Dat kan slechts voor zover daarmee een concreet re-integratiedoel is gediend en dat re-integratiedoel in het D&R-plan is opgenomen.[10]

Gedacht kan worden aan deelname aan de erkende gedragsinterventie ‘Betere Start’, waarbij moeders in staat worden gesteld te oefenen met het wonen in gezinsverband met hun kinderen. Het doel van Betere Start is recidive door gedetineerde moeders en gedragsproblemen bij hun kinderen voorkomen. Daarnaast kan binnen het D&R-plan het gericht bezoeken van familie als dat nodig is om te werken aan een stabiel gezinscontact of het opnieuw invulling leren geven aan een opvoedingsrol binnen het gezin vallen.

Voor meer informatie over ‘Betere Start’ kun u dit rapport raadplegen.

Bij het toewijzen van verlof houdt de RSJ daarnaast rekening met het feit of het verzoek voor verlof een logische vervolgstap is. Zo bleek uit een uitspraak van de RSJ dat het verzoek van de gedetineerde, om voor langdurend re-integratieverlof in aanmerking te komen, werd afgewezen. De gedetineerde had nog geen kortdurend re-integratieverlof zonder begeleiding genoten, waardoor dat volgens de RSJ de meest logische vervolgstap was. Langdurend re-integratieverlof was dat niet.[11]

Langdurend re-integratieverlof duurt maximaal een aaneengesloten periode van 204 uur met minimaal een overnachting en ten hoogste acht overnachtingen per maand. Zo blijft wekelijks (weekend)verlof realiseerbaar. Het maximaal aantal verlofuren per kalenderjaar wordt vastgelegd in het detentie- en re-integratieplan.[12]
Artikel 20 lid 5 Rtvi regelt ook het totaal aantal verlofuren aan langdurend re-integratieverlof waarop een gedetineerde in een kalenderjaar aanspraak heeft. Ook in de leden 6 en 7 van art. 20 Rtvi zijn nadere gedetailleerde voorschriften over de berekening van het verlof opgenomen.

Re-integratieverlof voor extramurale arbeid (art. 20a/20ab Rtvi)
Tot slot kan een gedetineerde in aanmerking komen voor re-integratieverlof voor extramurale arbeid. Bij deze vorm van verlof werken gedetineerden overdag buiten de inrichting of volgen ze een opleiding ten behoeve van werk. In de avond keren ze weer terug naar de inrichting om daar gedurende de nacht te verblijven.

Op deze manier kunnen deze gedetineerden vanuit een gecontroleerde omgeving gericht werken aan hun re-integratie. Met deze extramurale arbeid kunnen gedetineerden belangrijke ervaring opdoen, waarmee zij een betere uitgangspositie krijgen om na detentie een betaalde baan te vinden, wat een belangrijke voorwaarde is voor een succesvolle re-integratie en dus het voorkomen van recidive.

De mogelijkheid tot het vinden van een baan wordt versterkt door de mogelijkheid van het verkrijgen van een Beschrijving Getoond Gedrag (BGG) na afloop van extramurale arbeid. De BGG is een aanbeveling vanuit de penitentiaire inrichting, die wordt ondersteund door minimaal één externe werkplek. Voor de toekomstige werkgever is het een bewijs dat de kandidaat zich als verantwoordelijk medewerker heeft gedragen. Extramurale arbeid kan ook bestaan uit het verrichten van maatschappelijke arbeid. Daarmee doen gedetineerden iets terug voor de maatschappij.[13]

Op een verzoek van een gedetineerde om re-integratieverlof voor extramurale arbeid beslist de selectiefunctionaris namens de minister, aldus art. 20a Rtvi. Aan te nemen valt dat het voorschrift niet betekent dat deze vorm van verlof afhankelijk is van een verzoek.

Deze vorm van verlof is een voorwaarde voor verblijf op een Beperkt beveiligde afdeling (BBA). Het verlof kan worden verleend voor de duur van minimaal vier weken en van maximaal twaalf maanden. Een gedetineerde komt in aanmerking voor plaatsing op een BBA als deze, naast een aantal specifieke eisen, in staat is om op een verantwoordelijke manier invulling kan geven aan deze vorm van verlof. Hierbij wordt er gekeken naar het gedrag tijdens de detentie, de risicobeoordeling en de slachtoffer-belangen.
In het detentie- en re-integratieplan wordt de duur van het re-integratieverlof voor extramurale arbeid vastgelegd. De regeling sluit een combinatie van langdurig re-integratieverlof en re-integratieverlof voor extramurale arbeid niet uit. Dat biedt een mogelijkheid om het regime zoals dat gebruikelijk was in de (afgeschafte) ZBBI te naderen.[14]

Ook hier bestaan gedetailleerde voorschriften voor de verlening van het verlof. Volgens art. 20ab Rtvi lid 2 kan dat op zijn vroegst:

Bij een gevangenisstraf langer dan zes maanden;
gedurende ten hoogste een zesde deel van de opgelegde straf voorafgaand aan het moment waarop de gedetineerde in aanmerking kan komen voor de voorwaardelijke invrijheidstelling dan wel de invrijheidstelling.

Het verlof voor extramurale arbeid kan doorlopen als geen VI wordt verleend. Indien deze vorm van verlof door eigen toedoen van de gedetineerde wordt beëindigd, komt hij hiervoor gedurende drie maanden niet meer in aanmerking.

Zie het dossier 'Detentiefasering' voor meer informatie over re-integratieverlof voor extramurale arbeid.

Capaciteitsverlof

In juni 2024 is een nieuwe tijdelijke maatregel ingegaan (tot 1 januari 2026) om de capaciteitsdruk in de penitentiaire inrichtingen te verlichten. Deze maatregel is het gevolg van een structureel tekort aan beschikbare celcapaciteit, waardoor het onmogelijk werd om alle gedetineerden op cel te plaatsen. Om dit probleem te ondervangen is tijdelijk een nieuwe vorm van verlof in het leven geroepen, te weten het capaciteitsverlof onder elektronisch toezicht.[15]

Gedetineerden die met capaciteitsverlof gaan, zullen een deel van hun celstraf thuis uitzitten met een enkelband om zo de capaciteitsdruk in bepaalde inrichtingen te verlichten.

Enkel gedetineerden met een onherroepelijke veroordeling tot een vrijheidsstraf of vervangende hechtenis van minimaal vierweken tot maximaal een jaar komen in aanmerking voor capaciteitsverlof. Het gaat hierbij om gedetineerden die in de laatste fase van hun detentie zitten en twee derde van hun straf hebben uitgezeten.

Overige factoren zoals de strafduur, het soort delict, risico’s voor de maatschappij, het gedrag tijdens detentie en de belangen van slachtoffers worden ook meegenomen bij het selecteren van gedetineerden voor capaciteitsverlof.

Het capaciteitsverlof kent twee varianten:

Verlof korter dan acht weken, en;
verlof van acht weken of langer.

Bij beide vormen van verlof is er sprake van elektronische monitoring door de reclassering en is een senior casemanager vanuit DJI betrokken.

Voor meer informatie over de eisen, de voorwaarden en de uitsluitingsgronden kun u het informatieblad ‘Capaciteitsverlof onder elektronisch toezicht’ raadplegen.

_________________________________________________________________________________________

[1] Kamerstukken II, 35 122 nr. 3, pag. 1.

[2] Zie Wet straffen en beschermen – DJI en ‘Gedetineerden vanaf vandaag maximaal 2 jaar voorwaardelijk vrij’, nieuwsbericht – rijksoverheid.nl

[3] Strcrt. 2021, 28357.

[4] Verlof voor gedetineerden volwassenen – DJI.nl

[5] RSJ 18 maart 2022, 21/23614/GV.

[6] RSJ 25 januari 2022, 21/22930/GV. Zie ook: RSJ 3 april 2023, 22/29129/GV.

[7] RSJ 1 oktober 2021, 21/22274/GV.

[8] RSJ 13 januari 2022, 21/23510/GV en RSJ 21 juni 2023, 22/29579/GV.

[9] RSJ 20 oktober 2022, 22/26193/GV.

[10] RSJ 26 juli 2023, 22/30908/GV. Zie ook: RSJ 20 oktober 2022, 22/25398/GV.

[11] RSJ 8 maart 2023, 22/30601/GA.