Verlof

Op 1 juli 2021 is de wet Straffen en Beschermen (hierna: Wet SenB) gedeeltelijk in werking getreden. De inwerkingtreding stond gepland voor 1 mei 2021, deze datum bleek onhaalbaar nu de adviezen van de Raad van State en de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming nog niet waren verwerkt. Daarnaast was meer tijd nodig om geformuleerde juridica, beleidsregels en instructies enkele weken voor invoering te kunnen publiceren, zodat de nieuwe werkwijze van meet af aan duidelijk en bekend waren.  

Met het inwerkingtreden van de Wet SenB wordt verlof minder vrijblijvend en vanzelfsprekend. Bij de totstandkoming van de Wet SenB  is de wetgever ervan uitgegaan dat gedetineerden vrijheden als verlof nog te veel als vrijblijvend en vanzelfsprekend zien en dat bij het toekennen van verlof nog te weinig rekening wordt gehouden met de belangen van slachtoffers en nabestaanden. Bovendien wordt in de memorie van toelichting gesteld dat het verlof nog te weinig in het teken van concrete re-integratiedoeleinden staat.[1] De Wet SenB gaat uit van een systeem waarbij een gedetineerde in aanmerking voor komt voor verlof wanneer het bijdraagt aan een veilige terugkeer naar de samenleving. Bij het toekennen van dit zogeheten re-integratieverlof wordt ook gekeken naar het gedrag gedurende de gehele detentie, veiligheidsrisico’s en slachtofferbelangen.

Grondslag
Verlof houdt in dat de gedetineerde de inrichting tijdelijk mag verlaten terwijl de strafuitvoering doorloopt. Art. 26 Pbw bevat de wettelijke grondslag voor verlof aan gedetineerden. De Wet SenB wijzigt deze bepaling niet. Art. 26 lid 3 Pbw vormt voor nadere regels en bepaalt: “Onze Minister stelt nadere regels aangaande het verlaten van de inrichting bij wijze van verlof. Deze betreffen in elk geval de criteria waaraan een gedetineerde moet voldoen om voor het verlof in aanmerking te komen, de bevoegdheid tot en de wijze van verlening, weigering, beperking en intrekking alsmede de duur en frequentie van het verlof en de voorwaarden die aan het verlof kunnen worden verbonden”. Die nadere voorwaarde en regels zijn per 1 juli 2021 ingrijpend gewijzigd. De regels zijn dus niet gestoeld op de Wet SenB, maar houden daar wel verband mee. Beoogd wordt dat elk verlof evenals het penitentiair programma (pp) en voorwaardelijke invrijheidstelling (VI) de resocialisatie dient. Het detentie- en re-integratieplan zet daartoe de lijn uit. Re-integratieverlof wordt alleen verleend ten behoeve van een re-integratiedoel dat is vastgelegd in het detentie- en re-integratieplan.[2] Voor het verlof in het kader van de ISD en voor het verlof aan tot levenslange gevangenisstraf veroordeelden gelden eigen regels die hier niet worden besproken maar zijn terug te vinden in het subdossier 'Verlof stelselmatige daders' en het dossier 'Levenslang'.

De nadere regels over verlof zijn te vinden in de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (Rtvi) die voor wat betreft verlof per 1 juli 2021 ingrijpend zijn gewijzigd.[3]

Resocialisatieverlof
Het zogenaamde algemeen verlof en regimesgebonden verlof zijn vervallen. De nieuwe regeling spreekt van resocialisatieverlof. Het ‘oude’ incidenteel verlof is onder de benaming incidenteel verlof voor humanitaire doeleinden goeddeels gehandhaafd en die vorm van verlof wordt daarom hier evenmin besproken (zie hiervoor het gedeelte onder incidenteel verlof). Wel moet nog worden opgemerkt dat het incidenteel verlof ten behoeve van studie, opleiding en examens en ter voorbereiding op de invrijheidstelling als vormen van incidenteel verlof (art. 30 en 31 oud Rtvi) zijn vervallen. Dergelijke activiteiten moeten nu worden ingepast in het resocialisatieverlof.

Er zijn drie vormen van resocialisatieverlof: kortdurend, langdurend en ten behoeve van extramurale arbeid. De aspecten die bij het verlenen van re-integratieverlof worden betrokken, waaronder prominent de            slachtofferbelangen, zijn vermeld in art. 15 lid 2 Rtvi. Imperatieve en vergaande weigeringsgronden zijn opgenomen in art. 16 Rtvi. Daartoe behoren namelijk plaatsing in het basisprogramma, degradatie en niet meewerken aan bepaalde betalingsregelingen. De beslissing tot het verlenen van kort- en langdurig resocialisatieverlof is voorbehouden aan de selectiefunctionaris namens de minister of aan de directeur, afhankelijk van de duur van de straf (twee jaar) en incidenten (art. 18 Rtvi). Volstaan wordt hier met het citeren van die bepaling: 

1. Op een eerste verzoek van een gedetineerde om kortdurend of langdurend re-integratieverlof beslist de selectiefunctionaris namens de minister indien het een gedetineerde betreft die, al dan niet onherroepelijk, is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf langer dan twee jaar tenzij de selectiefunctionaris wil afwijken van het advies van de directeur bedoeld in artikel 3, zesde lid. In dat geval beslissen de directeur van de divisie Individuele Zaken en de directeur van de divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring van de Dienst Justitiële Inrichtingen van het Ministerie van Justitie en Veiligheid tezamen namens de minister.
2. De directeur is bevoegd om te besluiten op verzoeken om kortdurend en langdurend re-integratieverlof van gedetineerden met:
   a. een gevangenisstraf tot maximaal twee jaar, en
   b. een gevangenisstraf langer dan twee jaar indien het eerste re-integratieverlof zonder incidenten is verlopen.
3. Indien de directeur wil afwijken van het advies van de selectiefunctionaris bedoeld in artikel 3, vijfde lid, dan beslissen de directeur van de divisie Individuele Zaken en de directeur van de divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring van de Dienst Justitiële Inrichtingen van het Ministerie van Justitie en Veiligheid tezamen namens de minister.
4. Een volgend verzoek van een gedetineerde om kortdurend of langdurend re-integratieverlof wordt pas in behandeling genomen indien het vorige re-integratieverlof is geëvalueerd.
   
   

Kortdurend re-integratieverlof (art. 19 Rtvi)
Het kortdurend re-integratieverlof is bestemd voor in het D&R-plan vastgelegde re-integratieactiviteiten die niet binnen de muren van de inrichting kunnen worden verricht. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan het regelen van een identiteitsbewijs als daarvoor een bezoek aan een gemeente noodzakelijk is, het voeren van een sollicitatiegesprek bij een werkgever, het tekenen van een huurcontract voor een woning, het afleggen van een examen en het volgen van een gedragsinterventie. Het is niet uitgesloten dat een met het verlof te bereiken doel ook kan worden gerealiseerd door een internetverbinding (Skypen en dergelijke). Dat betekent nog niet dat gevergd moet worden dat bijvoorbeeld bij elk sollicitatiegesprek eerst moet worden nagegaan of het niet lang elektronische weg kan worden gevoerd, aldus de RSJ. Dit wijst in de richting dat bij bepaalde gesprekken., zoals sollicitatiegesprekken, de noodzaak van fysieke aanwezigheid buiten de inrichting wordt voorondersteld en niet steeds behoeft te worden getoetst. Soms ligt het kennelijk (subtiel) anders. Het betrof een gesprek om een baan te behouden. Van klager mocht worden verlangd dat hij zou toelichten waarom zijn persoonlijke aanwezigheid buiten de inrichting in redelijkheid noodzakelijk was om zijn re-integratiedoel, namelijk het behouden van zijn baan, te doen slagen.

De duur van het re-integratieverlof is afgestemd op de duur van de te verrichten activiteiten vermeerderd met de duur van de benodigde reistijd en begint en eindigt op dezelfde dag.[4] Het kortdurend re-integratieverlof beslaat dus nooit meer dan één dag en duurt slechts zolang dat noodzakelijk is voor het realiseren van het doel waarvoor dit verlof wordt verleend.

Deze vorm van verlof kan bij een straf tot en met zes jaar op zijn vroegst worden verleend indien:

 “1° een periode van minimaal zes weken van de gevangenisstraf is ondergaan dan wel, ingeval de veroordeling nog niet onherroepelijk is, de duur van de in voorlopige hechtenis doorgebrachte tijd ten minste gelijk is aan zes weken, en;
2° er sprake is van een periode van maximaal achttien maanden voorafgaande aan het moment waarop de voorwaardelijke invrijheidstelling of de invrijheidstelling aanvangt.”

Bij een straf van langer dan zes jaar kan kortdurend re-integratieverlof op zijn vroegst worden verleend gedurende een periode van maximaal zes maanden voorafgaande aan het moment waarop een gedetineerde in aanmerking komt voor langdurend re-integratieverlof. De regeling bevat een hardheidsclausule: afwijking van de termijnen is mogelijk als er een zwaarwegende reden is die ziet op de re-integratie van de veroordeelde.

Langdurend re-integratieverlof (art. 20 Rtvi)
In bepaalde gevallen kan aan de gedetineerde langdurend re-integratieverlof worden verleend. Voorbeelden hiervan zijn deelname aan de erkende gedragsinterventies of deelname aan een traject van meerdere dagen per week dat door (hulp)organisaties, zoals de reclassering, wordt aangeboden. Ook voor bezoek aan het gezin kan re-integratieverlof worden toegekend. Dat kan slechts voor zover daarmee een concreet re-integratiedoel is gediend en dat re-integratiedoel in het D&R-plan is opgenomen. Gedacht kan worden aan deelname aan de erkende gedragsinterventie ‘Betere Start’, waarbij moeders in staat worden gesteld te oefenen met het wonen in gezinsverband met hun kinderen, maar ook het gericht bezoeken van familie als dat nodig is om te werken aan een stabiel gezinscontact of het opnieuw invulling leren geven aan een opvoedingsrol binnen het gezin.

Langdurend re-integratieverlof duurt maximaal een aaneengesloten periode van 204 uur met minimaal een overnachting en ten hoogste acht overnachtingen per maand. Zo blijft wekelijks (weekend)verlof realiseerbaar. Het maximaal aantal verlofuren per kalenderjaar wordt vastgelegd in het detentie- en re-integratieplan.

Art. 20 Rtvi bevat nadere regels voor de berekening van het verlof, in het bijzonder gaat het om de leden 3 en 4 van die bepaling:

“3. In geval van een gevangenisstraf tot en met zes jaar komt een gedetineerde op zijn vroegst in aanmerking voor langdurend re-integratieverlof indien:

1°- ten minste vier maanden van de onvoorwaardelijk opgelegde straf is ondergaan dan wel, ingeval de veroordeling nog niet onherroepelijk is, de duur van de in voorlopige hechtenis doorgebrachte tijd ten minste gelijk is aan vier maanden;

2°- ten minste de helft van de gevangenisstraf is ondergaan, 

3°- er sprake is van een periode van maximaal twaalf maanden voorafgaand aan het moment waarop de voorwaardelijke invrijheidstelling of de invrijheidstelling kan aanvangen.

4. Bij een gevangenisstraf langer dan zes jaar wordt het aantal maanden dat een gedetineerde op zijn vroegst in aanmerking komt voor langdurend re-integratieverlof voorafgaand aan het moment waarop de voorwaardelijke invrijheidstelling of de definitieve invrijheidstelling kan aanvangen, berekend volgens de volgende formule: “twaalf maanden + (anderhalve maand x het aantal volle jaren boven 6 jaar gevangenisstraf).”

Artikel 20 lid 5 Rtvi regelt ook het totaal aantal verlofuren aan langdurend re-integratieverlof waarop een gedetineerde in een kalenderjaar aanspraak heeft. Dat is “gelijk aan het aantal volle maanden waarvoor hij in aanmerking komt voor langdurend re-integratieverlof berekend op basis van het derde en vierde lid, vermenigvuldigd met de factor 72. In geval van een gebroken getal wordt naar boven afgerond.” Ook in de leden 6 en 7 van art. 20 Rtvi zijn nadere gedetailleerde voorschriften over de berekening van het verlof opgenomen.

Re-integratieverlof voor extramurale arbeid 
Tot slot kan een gedetineerde in aanmerking komen voor re-integratieverlof voor extramurale arbeid, waarbij gedetineerden overdag buiten de inrichting werken of een opleiding volgen ten behoeve van werk en ’s nachts in de inrichting verblijven. Op deze manier kunnen deze gedetineerden vanuit een gecontroleerde omgeving gericht werken aan hun re-integratie. Met deze extramurale arbeid kunnen gedetineerden belangrijke ervaring opdoen, waarmee zij een betere uitgangspositie krijgen om na detentie een betaalde baan te vinden, wat een belangrijke voorwaarde is voor een succesvolle re-integratie en dus het voorkomen van recidive. De mogelijkheid tot het vinden van een baan wordt versterkt door de mogelijkheid van het verkrijgen van een Beschrijving Getoond Gedrag (BGG) na afloop van extramurale arbeid. De BGG is een aanbeveling vanuit de penitentiaire inrichting, die wordt ondersteund door minimaal één externe werkplek. Voor de toekomstige werkgever is het een bewijs dat de kandidaat zich als verantwoordelijk medewerker heeft gedragen. Extramurale arbeid kan ook bestaan uit het verrichten van maatschappelijke arbeid. Daarmee doen gedetineerden iets terug voor de maatschappij.[6]

Op een verzoek van een gedetineerde om re-integratieverlof voor extramurale arbeid beslist de selectiefunctionaris namens de minister, aldus art. 20a Rtvi. Aan te nemen valt dat het voorschrift niet betekent dat deze vorm van verlof afhankelijk is van een verzoek.

Deze vorm van verlof is een voorwaarde voor opname in een Beperkt beveiligde afdeling (BBA). Het verlof kan worden verleend voor de duur van minimaal vier weken en van maximaal twaalf maanden. In het detentie- en re-integratieplan wordt de duur van het re-integratieverlof voor extramurale arbeid vastgelegd. De regeling sluit een combinatie van langdurig re-integratieverlof en re-integratieverlof voor extramurale arbeid niet uit. Dat biedt een mogelijkheid om het regime zoals dat gebruikelijk was in de (afgeschafte) ZBBI te naderen.[7]

Ook hier bestaan gedetailleerde voorschriften voor de verlening van het verlof. Dat kan op zijn vroegst:

“a. bij een gevangenisstraf langer dan zes maanden;
b. gedurende ten hoogste een zesde deel van de opgelegde straf voorafgaand aan het moment waarop de gedetineerde in aanmerking kan komen voor de voorwaardelijke invrijheidstelling dan wel de invrijheidstelling.”

Het verlof voor extramurale arbeid kan doorlopen als geen VI wordt verleend. Indien deze vorm van verlof door eigen toedoen van de gedetineerde wordt beëindigd, komt hij hiervoor gedurende drie maanden niet meer in aanmerking.

Zie het dossier 'Detentiefasering' voor meer informatie over re-integratieverlof voor extramurale arbeid.

__________________________________________________________________________________________

[1] Kamerstukken II, 35 122 nr. 3, pag. 1.

[2] Art. 15 lid 1 Rtvi.

[3]  Stcrt. 2021, 28357.

[4] RSJ 21/22274/GV, 1 oktober 2021.

[5] Kamerstukken II, MvT 35 122 nr. 3, 7.1.

[6] Kamerstukken II, MvT 35 122 nr. 3, 7.1.

[7] In de praktijk wordt onzekerheid ervaren in verband met aanvragen tot detentiefasering van voor 1 juli 2021. Zie RSJ 28 juni 2021, nr. 21661/GB.