GVM-lijst

Gedetineerden met een vlucht- en/of maatschappelijk risico (GVM)
Het doel van het GVM-beleid is het beheersen van de risico’s die DJI loopt met betrekking tot de veiligheid in de PI en/of de samenleving.[1] Op 1 augustus 2021 is een nieuwe circulaire “Gedetineerden met een vlucht- en/of maatschappelijke risico” in werking getreden die de circulaire “Beleid gedetineerden met vlucht/maatschappelijke risico d.d. 16 juli 2018’ vervangt. De ‘oude’ circulaire van 16 juli 2018 kunt u hier nog raadplegen. Het dossier is verder geheel gebaseerd op de ‘nieuwe’ circulaire. Hieronder wordt nader ingegaan op de criteria en de verschillende categorieën van de GVM-lijst, de procedure rondom de plaatsing op de GVM-lijst en de eventuele maatregelen die aan een gedetineerde kunnen worden opgelegd. Tot slot wordt aandacht besteed aan rechtsmiddelen in het kader van de GVM-lijst.

Criteria GVM-lijst       
In de GVM-lijst wordt onderscheid gemaakt tussen gedetineerden in de categorieën verhoogd, hoog en extreem. In welke categorie een gedetineerde wordt ingedeeld wordt afgewogen in het Operationeel Overleg (hierna: OO). In het OO wordt informatie rondom (mogelijke) GVM-gedetineerden van de penitentiaire inrichtingen (hierna: PI’s), het Gedetineerden Recherche Informatie Punt (hierna: GRIP) van de politie en het Openbaar Ministerie (hierna: OM) besproken.          

De selectiefunctionaris (hierna: SF) legt van elke gedetineerde bij binnenkomst in detentie, en dus bij de eerste plaatsing, een risicoprofiel vast. Op grond van artikel 22 van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (hierna: Rspog) wordt dit risicoprofiel vastgesteld op basis van diverse informatie, zoals de bevindingen van het GRIP en het OM. Het GRIP is een onderdeel van de Landelijke Eenheid van de politie. Het GRIP verzamelt informatie over gedetineerden uit allerlei verschillende bronnen en fungeert als informatieknooppunt tussen de politie, DJI en het OM.[2]       

Het OO speelt een leidende rol door af te wegen of de GVM-gedetineerde in categorie ‘verhoogd’ of ‘hoog’ moet worden ingedeeld en door te adviseren over de plaatsing van de GVM-gedetineerde. De plaatsing van een gedetineerde geschiedt op basis van artikel 24 en 25 van de Rspog.     

Hieronder volgen de criteria op basis waarvan het OO kan besluiten om een gedetineerde op de GVM-lijst te plaatsen. Het OO onderbouwt daarbij haar besluit. Onderstaande criteria kunnen zowel losstaand als in samenhang reden zijn om een gedetineerde op de GVM-lijst te plaatsen.

A.     (risico op) Ontvluchting en/of bevrijding van buitenaf;

B.     (vermoedens van) Voortgezet crimineel handelen vanuit detentie;

C.    (risico op) Liquidatie of bedreiging in detentie van of door de gedetineerde;

D.    Radicalisering;

E.     Ondermijning van gezag van directie en personeel in de inrichting;

F.     Ongeoorloofde contacten met slachtoffers en/of nabestaanden, medewerkers in het strafrecht, - of de executieketen dan wel ongeoorloofde contacten met media of zichtbaarheid op social media.

De SF besluit, namens de Minister, om een gedetineerde op de GVM-lijst te plaatsen en welk risicoprofiel wordt toegekend. De SF doet dit na bespreking van de gedetineerde in het OO. Hieronder volgt een nadere toelichting op de categorieën ‘verhoogd’, ‘hoog’ en ‘extreem’.     

Categorie verhoogd     
Voor gedetineerden in de categorie ‘verhoogd’ geldt dat zij een dusdanige dreiging vormen voor de orde en veiligheid van de inrichting dat zij middels het OO gemonitord moeten worden,­­ maar geplaatst kunnen worden in elke PI met een normaal beveiligingsniveau.

Categorie hoog
Voor gedetineerden in de categorie ‘hoog’ geldt dat zij een dusdanige dreiging vormen voor de orde en veiligheid dat zij middels het OO gemonitord moeten worden en in een van de GVM-hoog PI’s worden geplaatst. In beginsel wordt elke gedetineerde die uitstroomt in een bijzonder regime, zoals de EBI of BPG, in de categorie ‘hoog’ geplaatst.  

Categorie extreem       
Voor gedetineerden in de categorie ‘extreem’ geldt dat zij een dusdanige dreiging vormen voor de orde en veiligheid dat plaatsing in de EBI aan de orde is. Plaatsing in de EBI worden gedaan via de SAC-EBI. De categorie ‘extreem’ blijft dus buiten de reikwijdte van de circulaire ‘Gedetineerden met een vlucht- en/of maatschappelijk risico. Het profiel ‘extreem’ wordt ook toegekend aan gedetineerden die op een terroristenafdeling (TA) zijn geplaatst. Voor meer informatie over de TA kunt u het dossier terroristenafdeling raadplegen.        

Bij het indelen in de categorieën ‘verhoogd’ en ‘hoog’ geldt dat het OO een inschatting maakt van de kans op en de impact van de dreiging(en) met betrekking tot de GVM-criteria. Het OO maakt daarbij een individuele belangenafweging waarbij de levensloopbenadering van de gedetineerde centraal staat en in ieder geval onderstaande aspecten worden afgewogen:

-        Motivering: hierbij wordt onder andere gekeken naar het strafrestant, vervolgstraffen, of er sprake is van uitzetting, aspecten van de sociale omgeving in de buitenwereld, de criminele carrière en signalen of de gedetineerde geneigd is om de criminele carrière voort te zetten tijdens detentie. Ook wordt gekeken naar eventuele incidenten tijdens (eerdere) detenties, zoals ontvluchtingspogingen en overige geconstateerde ontoelaatbare gedragingen zoals bedreigingen, het verspreiden van radicale boodschappen en ongewenst contact met de media, slachtoffers en/of nabestaanden.

-        Middelen: hierbij wordt onder andere gekeken naar de beschikbare financiële middelen, netwerk, etc. van de gedetineerde in relatie tot de criteria.

-        Macht: hierbij wordt onder andere gekeken nar de hiërarchische positie, rol en status binnen een (criminele) organisatie en/of samenwerkingsverband. Dat kan onder andere blijken uit de status van een gedetineerde binnen een PI.

Bij het advies dat het OO uitbrengt aan de SF over in welke categorie de kans en impact van de dreiging(en) van de gedetineerde moet worden ingedeeld, brengt het OO ook advies uit over in welke inrichting de gedetineerde het beste kan worden geplaatst. Daarbij wordt rekening gehouden met alle relevante omstandigheden, waaronder ongewenste combinaties van gedetineerden. Ook brengt het OO advies uit over de op te leggen (toezichts)maatregelen. Dit advies wordt gegeven aan de directeur van de desbetreffende PI.       

GVM-(ver)hoog(de) inrichtingen        
Als GVM-hoog inrichtingen zijn (op 1 juni 2021) aangemerkt:

-          PI Achterhoek

-          PI Alphen a/d Rijn, locatie Maatschapslaan

-          PI Arnhem

-          PI Krimpen a/d Ijssel

-          PI Leeuwarden

-          PI Lelystad

-          PI Rotterdam, locatie De Schie

-          PI Sittard

-          PI Vught

-          PI Zuid-Oost, locatie Roermond

Als GVM-verhoogde inrichtingen zijn (op 1 juni 2021) aangemerkt:

-          PI Almelo

-          PI Dordrecht

-          PI Grave

-          PI Haaglanden

-          PI Heerhugowaard

-          PI Middelburg

-          PI Nieuwegein

-          PI Rotterdam, locatie Hoogvliet

-          PI Ter Apel

-          JC Zaanstad

-          PI Zwolle

Plaatsing op de GVM-lijst      
Vanaf het moment van de plaatsing op de GVM-lijst worden GVM-gedetineerden door de SF in een PI geplaatst voor de periode van ten minste zes maanden. Gedetineerden hebben in deze periode het recht om overplaatsing aan te vragen. Op het moment dat een overplaatsingsverzoek eventueel is afgewezen, kan de gedetineerde pas na zes maanden opnieuw een overplaatsingsverzoek indienen. Deze periode geeft de PI en het OO de mogelijkheid om (het gedrag van) de gedetineerde te observeren en het effect van de opgelegde (toezichts)maatregelen te monitoren. Na zes maanden wordt de gedetineerde in het OO besproken en zal ook worden bekeken of overplaatsing mogelijk, of in sommige gevallen noodzakelijk, is. Voortijdige overplaatsing op voorstel van de inrichting is wel mogelijk. In dat geval vindt er tussentijds overleg plaats tussen de directeur van de PI en de SF. Het OO wordt daarover bij het eerstvolgende overleg geïnformeerd. Voor alle GVM-gedetineerden wordt tijdens de periodieke bespreking in het OO overwogen of overplaatsing wordt geadviseerd aan de SF.

Maatregelen
Op het moment dat een gedetineerde op de GVM-lijst is geplaatst kan het noodzakelijk zijn om passende maatregelen te treffen ten aanzien van de plaatsing van de GVM-gedetineerde binnen de PI, toezicht, tijdens het vervoer en gedurende eventueel verblijf buiten de inrichting. De uitkomsten van de getroffen maatregelen en/of risico’s kunnen ook betrekking hebben op de activiteiten van ketenpartners, zoals het intrekken of uitstellen van de datum van de VI.         

De directeur van de inrichting is bevoegd om, indien daartoe een noodzaak bestaat, (toezichts)maatregelen op te leggen. Het OO adviseert over de (toezichts)maatregelen aan de directeur. De directeur maakt daarbij een eigenstandige afweging, waarbij het advies van het OO zwaarwegend is. De beslissing kan de directeur niet slechts baseren op de plaats en status van de gedetineerde op de GVM-lijst. Het uitgangspunt bij het opleggen van (toezichts)maatregelen is dat het gaat om een sluitend en samenhangend pakket van maatregelen.[3] De directeur is verantwoordelijk voor het opleggen van een complete set aan maatregelen, de uitvoering daarvan en het volgens de gestelde termijnen rapporteren over de effectiviteit van de (toezichts)maatregelen.

De directeur stelt de gedetineerde schriftelijk op de hoogte op het moment dat de SF, na advisering door het OO, heeft besloten om de gedetineerde op de GVM-lijst te zetten. Daarbij stelt de directeur de gedetineerde tevens schriftelijk op de hoogte van de (toezichts)maatregelen die worden opgelegd. Bij het nemen van besluiten inzake (toezichts)maatregelen houdt de directeur zich aan de vereisten zoals die onder andere zijn beschreven in hoofdstuk tien van de Pbw. Dat houdt onder meer in de dat directeur de gedetineerde van tevoren hoort en daar waar de wet dat vereist de besluiten voorziet van een draagkrachtige motivering. De directeur is verantwoordelijk voor de uitvoering van de opgelegde maatregelen en rapporteert hierover aan de OO. Elk ten aanzien van de gedetineerde genomen besluit staat open voor beklag en beroep.[4]      

De bevoegdheid van de directeur om uitvoering te geven aan het GVM-beleid is onder andere te vinden in de Pbw. De directeur van de PI is verantwoordelijk voor het beheer van de inrichting.[5] Ook is hij verantwoordelijk voor het handhaven van de orde en veiligheid in de inrichting. In het belang daarvan is de directeur bevoegd om bevelen op te leggen aan gedetineerden.[6] Om uitvoering te geven aan het GVM-beleid maakt de directeur gebruik van de aan hem toegekende bevoegdheden, zoals bevoegdheden ten aanzien van ordemaatregelen, het uitoefenen van toezicht op de contact met buiten of het niet verlenen van bezoek zonder toezichten bevoegdheden tot het treffen van individuele besluiten zoals plaatsing op een bepaalde afdeling, ongeschiktheid voor een MPC en het treffen van maatregelen rondom de interne bewegingsvrijheid.

Voor de inwerkingtreding van de circulaire ‘Gedetineerden met een vlucht- of maatschappelijk risico d.d. 8 juli 2021 per 1 augustus 2021, stond het vast dat de directeur ook een maandelijkse toets te plegen ten aanzien van de noodzaak van voortduring van de maatregelen. Het was geruime tijd onduidelijk of deze maandelijkse toets met de ingang van de nieuwe circulaire nog vereist is en of deze beslissing beklagwaardig was. Uit de beslissing van de RSJ van 28 januari 2022 op een schorsingsverzoek volgde dat de maandelijkse toetsing een beklagwaardige beslissing van de directeur betreft waartegen rechtsmiddelen openstaan.[7] De beklagcommissie bij de PI Leeuwarden heeft met haar beslissing van 5 mei 2022, KC2022/015, echter geoordeeld dat directeur met ingang van de circulaire niet meer gehouden is tot deze maandelijkse toetsing en klager wordt in die uitspraak niet-ontvankelijk verklaard. De beklagcommissie bij PI Achterhoek daarentegen kwam in haar beslissing van 1 augustus, KC2022/023, tot het oordeel dat klager wél kon worden ontvangen in zijn beklag en dat de maandelijkse toets vereist was. De RSJ heeft met haar uitspraak van 13 december 2022 duidelijkheid verschaft. Zij heeft het beroep dat klager tegen deze uitspraak van de beklagcommissie bij PI Leeuwarden, KC2022/015, had ingesteld, ongegrond verklaard en het beroep bevestigd met aanvulling van de gronden.[8] De beroepscommissie heeft daarmee de vaste jurisprudentielijn van het maandelijks horen van een gedetineerde over handhaving/voortzetting van GVM-toezichtmaatregelen en maandelijks gemotiveerd schriftelijk kenbaar maken van deze beslissing, verlaten. Zij doet dit nu deze criteria niet in de nieuwe Circulaire Gedetineerden met een vlucht- en/of maatschappelijk risico zijn opgenomen.    

Beklag en beroep       
De plaatsing op de GVM-lijst is geen beslissing van de directeur waartegen een gedetineerde in beklag kan bij de commissie van toezicht van de betreffende inrichting. De beslissing is immers door de SF genomen op advies van het OO. Gedetineerden die het niet eens zijn met hun plaatsing op de GVM-lijst, kunnen zich wenden tot de voorzieningenrechter (kort geding) van de Rechtbank Den Haag. Dergelijke vorderingen tot verwijdering van de GVM-lijst werden voorheen allemaal afgewezen met het oordeel dat de Staat in redelijkheid tot de plaatsing op de lijst kon overgaan.[9] Op 1 juli 2022 heeft de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag echter geoordeeld dat de Staat niet tot de beslissing heeft kunnen komen een gedetineerde op de GVM-lijst te plaatsen.[10] De vordering strekkende tot ongedaan maken van de plaatsing van de gedetineerde op de GVM-lijst werd toegewezen.

Ten aanzien van het opleggen van toezichtsmaatregelen kan de gedetineerde wel in beklag op grond van artikel 60 van de Pbw. In deze zaken wordt getoetst of de directeur de juiste afwegingen heeft gemaakt. De directeur dient af te wegen of de maatregelen relevant zijn in relatie tot de inhoud van de plaatsing op de GVM-lijst. De redelijkheid en billijkheid van de maatregelen dienen te worden afgewogen op grond van feitelijke omstandigheden in de inrichting, waaronder het gedrag van de gedetineerde. De directeur wordt geacht om - in beklag- en beroepsprocedures tegen de oplegging van maatregelen – gemotiveerd in te gaan op het verweer van de gedetineerde. De RSJ heeft meerdere malen klachten en schorsingsverzoeken van gedetineerden gegrond verklaard of toegewezen omdat niet voldaan was aan bovengenoemde criteria, waaronder het ontbreken van een belangenafweging of het niet horen van de gedetineerde. Als een klacht tegen toezichtsmaatregelen gegrond wordt verklaard, kent de beroepscommissie meestal een tegemoetkoming toe van €50,-.     

In de uitspraak van 3 februari 2023 heeft de RSJ geoordeeld dat het na een overplaatsing (ongewijzigd) overnemen van in een eerdere inrichting opgelegde GVM-maatregelen een nieuwe beslissing van de directeur betreft waartegen beklag kan worden ingesteld. De directeur dient de gedetineerde voorafgaand aan die beslissing te horen en een eigen belangenafweging te maken.[11]

Het Operationeel Overleg      
Het OO is een landelijk samenwerkingsverband dat de gevaarzetting vanuit een gedetineerde in kaart brengt, beoordeelt en op grond daarvan adviseert over de categorisering van de dreiging, de plaatsing van de GVM-gedetineerde en de noodzakelijke (toezichts)maatregelen. Het OO handelt in opdracht van de divisiedirecteuren GW/VB en DIZ en heeft in de kern een vaste samenstelling. Naast de voorzitter en een secretaris is het DIZ in de persoon van de (senior) SF, directeuren van de GVM-hoog PI’s, divisie GW/VB in de persoon van een accountmanager, DV&O in de persoon van de directeur operatie, OM/Landelijk parket (LP), vertegenwoordigd door de GRIP-officier van justitie en GRIP in de persoon van een operationeel specialist, vast vertegenwoordigd.        

De taken van het OO zijn onder andere als volgt:

-          Het OO onderhoudt de lijst met GVM-gedetineerden. Het OO voegt hiertoe nieuwe GVM-kandidaten toe, voert een periodieke herbeoordeling uit, overweegt de categorisering van het GVM-gedetineerden en adviseert eventueel GVM-gedetineerden van de lijst af te voeren.

-          Van alle GVM-gedetineerden brengt het OO een zesmaandelijks advies uit aan de SF ten aanzien van de plaatsing in een inrichting.

-          Het OO adviseert de directeur van de desbetreffende PI over de op te leggen (toezichts)maatregelen.

---