Bejegening van ingeslotenen

Indien men is veroordeeld tot het ondergaan van een vrijheidsbenemende of -beperkende straf of maatregel, is het de overheid die deze straf ten uitvoer legt. Hierdoor krijgt men als ingeslotene [1] te maken met de overheid en ontstaat er een bijzondere relatie tussen de overheid en het betreffende individu. Binnen die relatie mag de ingeslotene verwachten dat hij of zij op de juiste manier wordt bejegend. De vraag die het voorgaande oproept is wat het begrip 'bejegenen' precies inhoudt. Om rondom het begrip een samenhangend kader en inhoudelijk kwaliteitsconcept neer te zetten, heeft de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: RSJ of de Raad) beginselen geformuleerd. In dit artikel zullen deze beginselen uiteen worden gezet waarna zal worden bezien in hoeverre de Commissie van Toezicht middels deze beginselen ruimte wordt geboden om de bejegening van ingeslotenen te toetsen.

De beginselen
Tegenwoordig ligt het accent in de strafrechtstoepassing vooral op efficiëntie en beveiliging van de maatschappij. Er vinden momenteel dan ook veel wijzigingen plaats in de inrichting van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming. Deze wijzigingen getuigen onder andere van de wens tot bezuiniging en het terugdringen van recidive. Derhalve acht de Raad het noodzakelijk om goede bejegening centraal te stellen. De RSJ vat onder het begrip bejegenen alles wat de inrichting de ingeslotene te bieden heeft.[2] De Raad heeft uit zowel 'hard law' als 'soft law' bouwstenen geput voor de beginselen maar is daarnaast van mening dat goed bejegenen meer is dan het handhaven van de rechten en plichten die in de regels staan. De RSJ geeft aan dat de beginselen eerder uitgangspunten zijn dan harde beoordelingscriteria.[3]

0. Grondbeginsel: bejegening moet goed zijn
Dit beginsel beoogt dat elke ingeslotene altijd en overal aanspraak kan maken op 'goede bejegening'. Het realiseren hiervan is de basis voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming. De overheid heeft een zorgplicht tegenover de ingeslotenen. Volgens de RSJ sluit het begrip 'bejegening' deze zorgplicht in: 'goed bejegenen impliceert een actieve benadering van de één (de overheid) tegenover de ander (de ingeslotene).'[4] De minimale norm voor condities in de vrijheidsbeneming is een humane bejegening. De Nederlandse wet bepaalt de ondergrens van hetgeen een ingeslotene behoort te worden geboden. Maar een goede bejegening gaat verder dan de regels. Het omvat alles om in een specifieke situatie een ingeslotene als individu tot zijn recht te laten komen. Daarnaast dient er voortdurend te worden gestreefd naar verbetering.[5]

1. Het beginsel van fatsoenlijke omgang: kwaliteit van de dagelijkse bejegening
De RSJ verwoordt dit beginsel ook wel als: 'behandel anderen zoals je zelf wilt worden behandeld'. Het gaat om de kwaliteit van de dagelijkse detentiepraktijk en de manier waarop de medewerkers daar inhoud aan geven. Men mag van de medewerkers verwachten dat zij professioneel met de ingeslotenen omgaan. Dit betekent dat een medewerker de situatie kan inschatten en daar rekening mee kan houden, maar daarnaast dat hij of zij grenzen stelt aan het gedrag van de ingeslotenen en de ingeslotenen daarop aanspreekt. De Raad noemt onder dit beginsel nog een aantal expliciete voorbeelden van goede bejegening. Van goede bejegening is bijvoorbeeld sprake indien medewerkers zoveel mogelijk aanwezig zijn tussen de ingeslotenen maar ook indien medewerkers het initiatief nemen tot informeel contact met de ingeslotenen. Daarnaast dienen medewerkers in het kader van een goede bejegening ingeslotenen te stimuleren en hen opening te bieden tot het oplossen van problemen met personeel of andere ingeslotenen. Indien een ingeslotene een beklagschrift indient, dient dit niet te leiden tot een minder respectvolle bejegening.[6]

2. Het beginsel van perspectief, resocialisatie en nazorg
Een tijdelijke vrijheidsbeneming impliceert dat een ingeslotene terugkeert in de samenleving. Het detentieregime dient derhalve gericht te zijn op de terugkeer van de ingeslotene in de samenleving. Een degelijk systeem van nazorg is daarvoor vereist. Tijdens de vrijheidsbeneming wordt middels activiteiten al gewerkt aan het voorkomen van recidive. Het is van belang dat de overheid zich inspant om de zogenaamde detentieschade [7] zoveel mogelijk te beperken door te voorzien in zoveel mogelijk aansluiting met de maatschappij. Resocialisatie dient te zien op het herstel van de detentieschade maar dient daarnaast ook gericht te zijn op persoonlijke ontwikkeling en het aanpakken van de problematiek bij de ingeslotene. De Raad vindt het regionalisatiebeleid een goed voorbeeld van goed bejegenen in het kader van dit beginsel; een ingeslotene wordt geplaatst in de regio waar hij of zij zich na detentie (weer) zal vestigen tenzij het in het specifieke geval beter is om dit (nog) niet te doen.[8]

3. Het beginsel van legitieme of wettelijke tenuitvoerlegging
De grondslag voor het inrichten en tenuitvoerleggen van vrijheidsbeneming en -beperking dient volgens de Raad gevormd te worden door een deugdelijke wettelijke regeling die voldoet aan kwaliteitseisen. De Raad vindt het belangrijk dat men altijd het verschil tussen een straf en een maatregel voor ogen houdt. Legitieme tenuitvoerlegging van een tbs-maatregel vindt bijvoorbeeld niet plaats als er geen of onvoldoende behandeling wordt aangeboden. Om te voldoen aan de wettelijke tenuitvoerlegging dient verantwoording te worden afgelegd. Voor bejegening in het algemeen is de overheid verantwoordelijk waar voor beslissingen ten aanzien van een individu de directeur van de inrichting verantwoordelijk kan worden gehouden.[9]

4. Het beginsel van een zinvol regime
De Raad acht het van belang dat binnen het regime structuur aan het leven in detentie wordt geboden. Daarnaast dient er ruimte te zijn voor afwisseling in het dagritme en draagt het geheel aan activiteiten bij aan de maatschappelijke reïntegratie. In het kader van dit beginsel dient er een gevarieerd pakket van activiteiten te zijn binnen de inrichting. Alle ingeslotenen dienen daarnaast de toegang te hebben tot onderwijs waarbij hindernissen zoals het betalen van een eigen bijdrage voor het behalen van een diploma, worden vermeden. Voorts dient de inrichting ingeslotenen te betrekken bij de planning van activiteiten en dient voor iedere ingeslotene tijdig een individueel verblijfsplan opgesteld te worden.[10]

5. Het beginsel van veiligheid in detentie
De overheid dient te garanderen dat de vrijheidsbeneming plaatsvindt binnen een fysieke en mentale veiligheid voor de ingeslotene, aldus de RSJ. Indien zich binnen de inrichting een incident voordoet, dient de overheid aan te tonen dat zij er alles aan heeft gedaan de veiligheid binnen de inrichting te beschermen. De RSJ acht extra zorg nodig voor ingeslotenen van wie de fysieke of mentale veiligheid kwetsbaar is, zoals zedendelinquenten en verstandelijk gehandicapten. De specifieke voorbeelden die de RSJ bij dit beginsel noemt zijn het opruimen van gereedschap op de werkzaal en tevens het detectiepoortje in alle gevallen gebruiken.[11]

6.Het beginsel van individualisering
De RSJ haalt middels dit beginsel aan dat het van belang is dat de overheid rekening houdt met de individuele belangen, behoeftes en omstandigheden van elke ingeslotene. Binnen de detentie wordt ruimte geboden om de dagelijkse bejegening af te stemmen op de specifieke situatie van de ingeslotene. Dit vereist flexibiliteit in de dagelijkse praktijk. In sommige gevallen kan het nodig zijn een uitzondering op de regel te maken waarbij voor ogen dient te worden gehouden dat de uitzondering onder deze omstandigheden voor iedere andere ingeslotene ook zou worden gemaakt. Binnen dit beginsel past de inrichting van een bijzonder regime voor groepen ingeslotenen die daar behoefte aan hebben, bijvoorbeeld ingeslotenen met een psychische stoornis of jongeren. Indien binnen de vrijheidsbeneming disciplinaire straffen of ordemaatregelen worden opgelegd dient men niet alleen te letten op de overtreding maar ook op de persoon van de ingeslotene en de achtergronden van het handelen.[12]

7. Het beginsel van minimale beperkingen
Dit beginsel sluit aan op artikel 2 lid 4 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw). Op grond van dit artikel en het beginsel dient een ingeslotene aan geen andere beperkingen te worden onderworpen dan welke noodzakelijkerwijs inherent zijn aan de vrijheidsbeneming. Ook in andere beginselenwetten, zoals bijvoorbeeld de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden, is dit beginsel met zoveel woorden opgenomen. Het is daarbij van belang dat ingrijpende beperkingen in een afzonderlijke wettelijke regeling zijn opgenomen. De RSJ ziet het equivalentiebeginsel als belangrijk uitgangspunt bij dit beginsel. Er is een reden nodig voor alles wat een ingeslotene anders dan een vrije burger niet kan of mag. Ook dit beginsel illustreert de RSJ aan de hand van een aantal voorbeelden. Gedacht wordt aan overleg tussen leden van de gedetineerdencommissie, dit zou ook buiten de vergadering moeten kunnen plaatsvinden. Daarnaast acht de Raad het van belang dat een ingeslotene onbelemmerd contact kan hebben met de maandcommissaris en de aan de inrichting verbonden huisarts en/of tandarts.[13]

8. Het beginsel van rechtsburgerschap
De RSJ is van mening dat de ingeslotene te allen tijde deel blijft uit maken van de Nederlandse samenleving. De ingeslotene zal dan ook zijn grondrechten altijd moeten kunnen blijven uitoefenen. De basis hiervoor vindt men terug in artikel 15 lid 4 van de Grondwet. Het beginsel impliceert dat een ingeslotene in de gelegenheid gesteld dient te worden rechtens op te komen tegen hem betreffende beslissingen. De inrichting dient de ingeslotene hierover in te lichten en hem of haar in de gelegenheid te stellen van de betreffende rechtsgangen gebruik te maken.[14]

De beginselen en de Commissie van Toezicht
Artikel 60 Pbw biedt gedetineerden de kans bij de beklagcommissie beklag te doen over een hem betreffende door of namens de directeur genomen beslissing. Over het algemeen worden alle bejegeningsklachten door de beklagcommissie niet-ontvankelijk verklaard daar dit niet ziet op een beslissing van of namens de directeur. Bejegening wordt met name gezien als de manier van omgaan met gedetineerden. Dit sluit aan op de definitie die DJI hanteert. Binnen DJI vat men de term 'bejegening' namelijk minder breed op dan de RSJ en gebruikt men de term voor het persoonlijk contact met de gedetineerden.[15] Nu de RSJ de beginselen heeft opgesteld en daarbij voorbeelden aanhaalt van specifieke gevallen in het kader van een goede bejegening, biedt dit wellicht ruimte voor de Commissie van Toezicht om over te gaan tot een inhoudelijke behandeling van de klachten die zien op bejegening.
De directeur is bijvoorbeeld volgens de Raad gehouden in het kader van de wettelijke procedure betreffende een sanctieprocedure de ingeslotene 'zo spoedig mogelijk' te horen en naar aanleiding daarvan een beslissing te nemen. Indien dit niet gebeurt, valt dit dus volgens de Raad onder bejegening. Wellicht kan dit geval tevens worden gezien als een beslissing van de directeur waardoor het beklag in ieder geval ontvankelijk dient te worden verklaard en inhoudelijk kan worden behandeld door de beklagcommissie. Een ander geval is indien een directeur bijvoorbeeld beslist dat de leden van de gedetineerdencommissie slechts tijdens de vergadering met elkaar kunnen overleggen. Dit kan op grond van het zevende beginsel van de RSJ een goede bejegening in de weg staan waardoor er wellicht voor de leden van de gedetineerdencommissie een beklagwaardige situatie ontstaat.

Sinds de beginselen in 2010 door de Raad zijn geïntroduceerd zijn er enkele klagers geweest die deze beginselen hebben aangehaald in hun beroepszaak bij de beroepscommissie. In slechts één van deze gevallen is de beroepscommissie in de beoordeling (kort) nader ingegaan op de door de klager aangehaalde beginselen.[16]

In het rapport 'Goed bejegenen' worden per onderwerp meerdere voorbeelden van goede bejegening genoemd. Sommige daarvan hebben betrekking op de beslissing van een directeur. Kanttekening daarbij wel is dat geïnterviewden in het jaarverslag 2009 aangeven dat ze over het algemeen achter de beginselen staan maar dat wegens de bezuinigingen in 'detentieland' niet alle voorbeelden van goede bejegening direct haalbaar zijn. De vraag die deze kanttekening oproept is of het niet naleven van de voorbeelden in het kader van goede bejegening wegens bezuinigingen, een beslissing is van de directeur.

Conclusie
Doordat de RSJ het begrip 'bejegenen' heeft geëxpliciteerd en er beginselen aan heeft gekoppeld, is het begrip, mede door de concrete voorbeelden die worden gegeven, breder en meer omvattend geworden. De Commissie van Toezicht houdt thans een beperkte definitie van bejegening aan die aansluit bij de definitie die DJI hanteert. Bejegening wordt derhalve met name gezien als de omgang met gedetineerden met als gevolg dat klachten die zien op bejegening doorgaans niet-ontvankelijk worden verklaard omdat deze niet zien op een beslissing van of namens de directeur. Op basis van de beginselen en de daarbij behorende voorbeelden die de Raad heeft opgesteld, dient men echter verder te kijken om te bezien of de klacht daadwerkelijk niet-ontvankelijk verklaard dient te worden. Het rapport 'Goed bejegenen' van de RSJ kan daarbij enige houvast bieden, met name omdat er in het rapport vele voorbeelden van goede bejegening worden gegeven. Of de beginselen de Commissie van Toezicht werkelijk enige ruimte bieden om de bejegening van gedetineerden te toetsen, zal de praktijk moeten uitwijzen. Zeker is in ieder geval dat sinds de lancering van de beginselen in 2010 er enkele klagers zijn geweest die de beginselen hebben aangehaald in hun beroepszaak. De beroepscommissie is hier slechts in één van deze gevallen in de beoordeling op in gegaan. Ondanks de beginselen dient men nog steeds te beoordelen in hoeverre de klacht betrekking heeft op een beslissing genomen door of namens de directeur. Artikel 60 Pbw is ten slotte onveranderd gebleven.
 

[1] De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming kent aan het begrip 'ingeslotene' de ruime betekenis toe van 'ieder van wie de vrijheid op een strafrechtelijke titel is benomen of beperkt'. Het gaat derhalve tevens om personen die (nog) niet zijn ingesloten. Zie , Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010 (verkorte uitgave), p. 4.
[2] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010 (verkorte uitgave), p. 4.
[3] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010 (verkorte uitgave), p. 3-4.
[4] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010, p. 11.
[5] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010, p. 11.
[6] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010, p. 13.
[7] Door detentie worden maatschappelijke banden doorgesneden en wordt de ingeslotene in sociaal-maatschappelijk opzicht schade toegebracht. Dit noemt men detentieschade. Zie RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010, p. 15. Ook baan- en inkomensverslies en psychische schade als gevolg van de detentie vallen onder detentieschade. Zie hiervoor RSJ 2007.
[8] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010, p. 15.
[9] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010, p. 17.
[10] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010, p. 19.
[11] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010, p. 21.
[12] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010 (verkorte uitgave), p. 23.
[13] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010 (verkorte uitgave), p. 25.
[14] RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, versie 2010 (verkorte uitgave), p. 27.
[15] RSJ, Aandacht voorgoede bejegening, jaarverslag 2009, p. 14.
[16] zie RSJ 21 februari 2012, 11/2979/GA; RSJ 21 november 2011, 11/0561/GA; RSJ 22 februari 2011, 10/3395/GB;  RSJ 13 februari 2012, 11/4337/GB; RSJ 15 november 2011, 11/1214/TA en 11/1674/TA.