De consequenties van de bezuinigingen binnen het gevangeniswezen

Deze tekst is geschreven door Lotte Bögemann, in de hoedanigheid van stagiaire bij het Kenniscentrum.

Sinds oktober 2004 is men uit oogpunt van bezuinigingen overgegaan tot het onder andere structureel versoberen van de gebruikelijke dagprogramma's binnen de inrichting en daarmee tevens de inperking van de personele bezetting.
Naar aanleiding van het project optimalisering personeelsinzet (OPI) zijn merkbare veranderingen ontstaan. Zo zijn diverse programmaonderdelen, waaronder bijvoorbeeld de bezoektijden, nu aan cellen gebonden, waar deze eerder aan de gedetineerden zelf gekoppeld waren. Het project OPI is onderdeel van het project Masterplan Gevangeniswezen (2009-2014) en het programma modernisering gevangeniswezen.

In het jaarplan van DJI van 2010 is aangegeven dat de bestaande groepen gedetineerden worden herverdeeld over zes groepen; preventief gehechten, kortverblijvenden (straf of strafrestant tot 4 maanden), langverblijvenden, bijzondere groepen (met extra zorg of beheersbehoefte), vreemdelingen en vrouwen. De grote differentiatie in specifieke afdelingen naar gelang de zorgbehoefte van gedetineerden is hiermee komen te vervallen. Verder is er afgesproken dat de dagprogramma's in de penitentiaire inrichtingen worden ingekort. Per 1 maart 2010 zijn de dagprogramma's dan ook teruggebracht tot het wettelijke minimum.
Deze inperking heeft tot gevolg gehad dat in veel inrichtingen de avondprogramma's zijn afgeschaft. Gedetineerden worden om 8:00 uur 's ochtends ontsloten en om 17:00 uur weer ingesloten tot de volgende dag. Uit artikel 3 van de Penitentiaire maatregel blijkt dat een het dagprogramma 59 uur per week beslaat. Dit wordt in het jaarplan betiteld als de nulsituatie.

Gevolgen van de bezuinigingen binnen het gevangeniswezen
Naar aanleiding van het versoberen van de dagprogramma's is er in het verleden een kortgeding ingesteld door gedetineerden.[1] Deze procedure heeft voor de gedetineerden destijds niet tot een positief resultaat geleid aangezien aan de versobering van het dagprogramma een bezuinigingsmaatregel ten grondslag lag die tijdelijk van aard zou zijn. Op grond daarvan is de vordering ingesteld door de gedetineerden afgewezen.
De inperking van het dagprogramma heeft niet alleen de leefbaarheid binnen de inrichting beïnvloed, ook de veiligheid binnen de inrichting is met deze bezuinigingen gemoeid. Het regime van algehele gemeenschap, waarin gedetineerden verkeren die reeds zijn afgestraft vertoont steeds meer trekken van het beperkte regime. Steeds vaker verblijven gedetineerden op cel. Dit lijkt niet in overeenstemming te zijn met het algehele doel tot resocialisatie gecodificeerd in artikel 2 lid 2 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw).
Door de bezuinigingen is tevens de personeelsinzet ingeperkt waardoor inter-persoonlijk verkeer tussen gedetineerden en de veiligheid verminderd is. Dit is het duidelijkst zichtbaar tijdens de nachtdiensten. Deze diensten worden gedraaid met een zeer summiere bezetting waardoor de veiligheidssituatie van gedetineerden die 's nachts dringend hulp behoeven gevaar loopt. Ook indien een gedetineerde na 17:00 uur van transport terugkeert, geeft dit problemen. Er zijn 3 personeelsleden nodig om de gedetineerde te fouilleren, maar vaak zijn er niet meer dan 4 bewakers aanwezig waardoor de rest van de inrichting ter verantwoording van een enkele PIW-er staat.[2]
Realiteit is wel dat de gedetineerde vanaf 17:00 uur achter de deur zitten. Dit is des te meer schrijnend in combinatie met het toestaan van meermanscellen.[3] Deze cellen zijn even groot als de eenpersoonscellen, het enige verschil is dat er een stapelbed in is geplaatst in plaats van een eenpersoonsbed en er dus twee personen op die cel verblijven. Doordat de gedetineerden al vanaf 17:00 uur achter de deur dienen te zitten verkeren diegenen op een meermanscel van 17:00 uur tot 8:00 uur de volgende ochtend met elkaar in een kleine ruimte. Dit zou een bron van spanningen zo niet geweld kunnen zijn.

De rechtspositie van de gedetineerde
Indien een rechtactiviteit[4] geen doorgang kan vinden, is het gevolg dat het dagprogramma niet meer voldoet aan de minimumeisen neergelegd in de Penitentiaire maatregel.
In principe is het uitgangspunt dat het uitvallen van een activiteit op een ander moment wordt ingehaald, zodat wordt vermeden dat het dagprogramma niet voldoet aan de eisen van de Penitentiaire maatregel. Echter door de strakke personele bezetting is dit in het huidige gevangeniswezen niet langer realiseerbaar. Dit heeft tot gevolg dat de gemiste rechtactiviteit niet wordt gecompenseerd. Voor de bezuinigen was dit geen groot probleem omdat de dagprogramma's boven de wettelijke minimumeisen uitstegen. Thans is dit echter niet meer het geval. Bij het uitvallen van een rechtactiviteit voldoet het dagprogramma, indien geen compensatie wordt geboden op een ander moment, niet meer aan de wettelijke minimumeisen. Hierdoor worden de rechten van de gedetineerde geschaad. Tegen een dusdanig voorval staat beklag open krachtens artikel 60 Penitentiaire beginselenwet (Pbw). Immers het geen doorgang laten vinden van een rechtactiviteit kan worden gekwalificeerd als een beslissing van of namens de directeur. Door de beklagcommissie is een klacht tegen het uitvallen van een sportmoment op een feestdag dan ook gegrond verklaard omdat in de betreffende week het wettelijk minimum niet werd gehaald. [5] De beroepsinstantie heeft deze uitspraak bevestigd, ook omdat een incidentele verkorting van het dagprogramma is toegestaan. [6]

Sinds de beperkingen in het dagprogramma zijn er behoorlijk wat klachten bij de Commissies van Toezicht binnen gekomen.[7]
Sommige gedetineerden klaagden over de algemene regel die tot de versobering heeft geleid. Dit is echter niet beklagwaardig in de zin van artikel 60 Pbw. Het betreft immers geen beslissing van of namens de directeur maar een regel opgelegd vanuit het ministerie.
Ook werd geklaagd naar aanleiding van het versoberde dagprogramma wanneer er wel sprake was van een beslissing van of namens de directeur. Dit is bijvoorbeeld het geval indien de rechtactiviteit geen doorgang kan vinden en hierdoor het dagprogramma onder het wettelijk vastgestelde minimum komt. Het niet door laten gaan van een rechtactiviteit kan verscheidene redenen hebben.
Als de gedetineerde in beklag gaat wordt de klacht voorgelegd aan de beklagrechter of beklagcommissie verbonden aan de betreffende Commissie van Toezicht. Deze dient af te gaan op de verklaringen van klager, alsook op de verklaring van de directie. Hierbij is het de taak van de beklagrechter of beklagcommissie op grond van artikel 68 Pbw te kijken of de beslissing in strijd is met de wettelijke kaders dan wel onredelijk of onbillijk is geweest. Indien vast komt te staan dat het dagprogramma door die individuele beslissing het wettelijke minimum niet haalt en er geen sprake is van overmacht aan de zijde van de directie, is de beklagcommissie genoodzaakt de klacht gegrond te verklaren. Naast die gegrondverklaring heeft de commissie tevens de mogelijkheid compensatie te bieden. In de keus van compensatie is de beklagrechter of beklagcommissie vrij. Indien er een dag geen arbeid is aangeboden kan de commissie bepalen dat dit gecompenseerd dient te worden door het aanbieden van extra arbeid op een ander moment. Echter door de bezuinigingen in het kader van OPI[8] is dit voor de inrichtingen niet meer te realiseren. De personele bezetting is dusdanig krap geworden dat er simpelweg het personeel niet is om een dergelijke compensatie uit te voeren. De commissie zal hierdoor terugvallen op een geldelijke compensatie. Die geldelijke compensatie is echter niet geheel bevredigend nu de klager met het indienen van zijn beklag vaak liever ziet dat de gemiste rechtactiviteit alsnog wordt aangeboden in plaats van een compensatietoekenning in de vorm van geld.

Uit het vooroverwogene blijkt dat alle actoren van het gevangeniswezen hinder ondervinden van de thans geldende bezuinigingen. In de inrichtingen is merkbaar dat naar aanleiding hiervan een sfeer van onvrede is ontstaan doordat de dagprogramma's van de gedetineerden steeds verder beperkt worden. Hieruit vloeit voort dat er sneller en meer geklaagd wordt. Er lijkt een zorgwekkende situatie te ontstaan die enkel lijkt te groeien mede omdat er nog geen signalen zijn die wijzen op een komende verruiming van het dagprogramma.

[1] Rb. Den Haag 16 november 2004, KG 04/1214, Sa 2005, nr.9
[2] Uitleg van de directeur tijdens een Vergadering van de commissie van toezicht bij P.I. Nieuwersluis.
[3] Artikel 16 penitentiaire beginselenwet.
[4] Onder een rechtactiviteit wordt hier verstaan een activiteit waarop gedetineerden ingevolge de wet - en/of regelgeving recht hebben. Bijvoorbeeld het recht op luchten, het recht op bezoek en zo voort.
[5] KC 2012/113, 8 juni 2012 
[6] RSJ 24 augustus 2012, 12/1924/GA
[7] Blijkende uit de gegevens bureau Commissie van Toezicht Utrecht en de signalen die ingekomen zijn via het kenniscentrum.
[8] OPI staat voor Optimalisering personeelsinzet en is onderdeel van het masterplan gevangeniswezen.